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Escribe Juan Luis Dammert Bello / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
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La semana pasada fue publicado el proyecto de “Ley de Promoción del cultivo de la palma aceitera en el VRAE y la Amazonía” (1) , presentado por el Bloque Popular. El proyecto plantea en su primer artículo “Elevar a rango de ley el Decreto Supremo 015-2000-AG que declara de interés nacional la promoción del cultivo de palma aceitera para asegurar la soberanía y seguridad alimentaria en grasas y aceites en el país, con prioridad en la zona del VRAE y áreas deforestadas en la amazonía, como cultivo alternativo a la producción de hoja de coca. Excluyendo a áreas boscosas y de alta biodiversidad”.

Se plantea, además, la creación del Programa de Desarrollo de Palma Aceitera- PROPALMA y el Fondo de Desarrollo de Palma Aceitera – FONDEPAL. El fondo estaría conformado por fondos –valga la redundancia- de las regiones del VRAE y otras de la amazonía de la siguiente manera: regiones comprendidas en el VRAE (1% del canon minero); Loreto 1% del canon petrolero; Ucayali 1% del sobrecanon petrolero y 1% del canon gasífero; Huánuco, San Martín y Amazonas 1% del canon minero. El uso de este fondo será únicamente para “…ampliar la frontera agrícola palmera y como garantía de créditos a los micro y pequeños productores, asociaciones autogestionarias dedicados (sic) a la actividad de productora (sic) de palma aceitera”. Finalmente, el proyecto propone restituir el arancel de 9% a la importación de aceites refinados.

Este proyecto amerita una serie de comentarios, tanto de forma como de contenido. En primer lugar, considero necesario diferenciar la realidad del VRAE con la del resto de “zonas deforestadas de la Amazonía”, y no agruparlas en una sola ley como pretende hacer el proyecto. Es un hecho que se deben tomar acciones inmediatas para el desarrollo del VRAE, pero no queda claro por qué estas tendrían que afectar al resto de la Amazonía. De aprobarse el proyecto, por más priorizado que esté el VRAE, lo más probable será que la promoción funcione para todas las regiones menos esta, por las dificultades evidentes que presenta para la inversión y el desarrollo. En el conjunto de la Amazonía la palma aceitera representa un enorme potencial, pero también inmensos riesgos asociados a deforestación y a conflictos por la propiedad de la tierra.

Dicho esto, es necesario indicar que la idea de impulsar la palma aceitera en el VRAE no es de por sí mala. Pero si bien el proyecto de ley parece tener la buena intención de promover el cultivo para los pequeños productores y de excluir áreas boscosas y de alta biodiversidad, hay una serie de elementos clave que parecen no haberse contemplado en la propuesta, y que podrían ocasionar que una idea interesante tenga escasa posibilidad de aplicación práctica.

Tenemos que considerar en principio que el éxito de los productores de palma depende de que haya un mercado que reciba sus productos. La palma aceitera es un cultivo rentable, con alta demanda en el mercado nacional de aceites vegetales (para alimentos y cosméticos) y en el de biocombustibles (donde el biodiesel es de consumo obligatorio en 2% desde enero de 2009 y se incrementará a 5% a partir de 2011). En ambos mercados el Perú es deficitario, y por lo tanto importador neto. En ese sentido, el impulso a la palma podría generar beneficios económicos y sociales considerables. Es preciso anotar, sin embargo, que no hay ninguna referencia a los biocombustibles en la propuesta, y que el espíritu de la norma es garantizar la soberanía alimentaria, cosa que dependerá de los precios de los mercados de biodiesel y aceites antes que de las intenciones de la ley.

Por otra parte, la palma aceitera requiere al menos de tres años de inversión pura, periodo mínimo para que el cultivo empiece a dar frutos. Es en esta lógica que se plantea crear el FONDEPAL para otorgar créditos a los pequeños productores. Si tomamos como referencia el canon minero transferido a los gobiernos regionales del VRAE en el 2009 podemos hacernos una idea de los montos de los que dispondría el FONDEPAL. Como puede verse en la tabla a continuación, el fondo contaría con aproximadamente 600 mil soles para todo el VRAE. Este monto, si no se complementa con otros fondos del Estado, de la cooperación o de la empresa privada, será insuficiente para promover la palma aceitera en una región difícil y compleja como el VRAE.

Tabla 1: Canon Minero por Monto Autorizado en Soles- Regiones del VRAE 2009

Fuente: Portal de Transparencia del MEF

Además, el paquete tecnológico de la palma no es sencillo (ni barato), sino que requiere de asesoría especializada para escoger y preparar los suelos, utilizar semillas de calidad, germinarlas, realizar la fertilización en vivero, mantenimiento, utilización de plaguicidas, etc  (2). Tendremos que suponer que la propuesta de creación del PROPALMA “…para la planificación, seguimiento, monitoreo y ejecución de los cultivos” cubrirá las necesidades de asesoría técnica. En todo caso, este programa tendría que apoyarse en el trabajo desarrollado ya por otras instituciones como DEVIDA, ONUDD (Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas) o empresas privadas como Palmas e Industrias del Espino.

Un punto que no podemos dejar de lado es que, para que exista mercado, se requiere la instalación de plantas de extracción de aceite en la zona, para que compren, procesen y comercialicen los frutos de la palma producidos por los agricultores. DEVIDA y la ONUDD ya han instalado hasta la fecha tres de estas plantas, dos en Ucayali y una en Cainarachi, San Martín, y Industrias del Espino está próximo a instalar otra planta extractora en Tocache, aparte de su operación industrial en Uchiza. Una planta extractora mediana cuesta alrededor de un millón de dólares, presupuesto inalcanzable para la estructura propuesta del FONDEPAL. Más aun, en el proyecto de ley no se menciona nada de las plantas procesadoras, elemento indispensable para promover la palma aceitera en cualquier región.

Así como no menciona los biocombustibles, el proyecto de ley no hace siquiera referencia a los grandes monocultivos de palma aceitera, que se encuentran en acelerado crecimiento en el país. Estos monocultivos tienen grandes impactos ambientales y sociales. Del diseño y regulación de estos proyectos depende que sus impactos sean positivos: recuperación de zonas degradadas, dinamización económica de la zona, demanda de mano de obra local, entre otros; o negativos: deforestación de grandes áreas de bosques, conflictos por el acceso a recursos, economías de enclave, entre otros. Es acertada la promoción de desarrollo a través de pequeños productores, pero considero un error ignorar la expansión de los monocultivos en un proyecto de ley que se propone promover la palma aceitera en el país.

Hay además una serie de interrogantes ambientales y sociales adicionales que no deben perderse de vista si hablamos de palma aceitera, sobre todo si se trata del VRAE. La coca suele sembrarse en terrenos de pendiente, mientras que la palma es más fácil de manejar en terrenos planos, por costos de establecimiento, cosecha y problemas de erosión. ¿Hay suficientes extensiones de terrenos planos en el VRAE para promover la palma aceitera? La palma aceitera es un cultivo invasor, que degrada los suelos. ¿Hay una zonificación ecológica económica o un catastro terminado para la identificación de zonas potenciales para la palma? ¿Cómo se garantizará que no habrá deforestación para sembrar palma? Estas preguntas suponen una serie de condiciones previas para la promoción efectiva de la palma en el VRAE o cualquier otra región, y ciertamente están ausentes en el proyecto en cuestión. El VRAE se caracteriza precisamente por la escasa presencia del Estado y la consiguiente falta de gobernanza que esto genera. En todo caso, la promoción de la palma en ese valle no puede ser una política aislada, sino parte de un paquete integral de medidas.

Promover la palma aceitera en el VRAE es un reto sumamente complejo, que requiere conocer las dinámicas tanto del negocio de la palma como de las dinámicas y posibilidades del valle en cuestión, que son diferentes a las del resto de la Amazonía. Si bien la idea es interesante, impulsarla a la ligera puede ser contraproducente, y los efectos negativos en términos económicos, sociales, ambientales y de seguridad nacional podrían significar otro estrepitoso fracaso en el abandonado valle.

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(1) Proyecto de Ley N° 3514/ 2009 – CR, recibido 18 de septiembre en el área de trámite documentario del Congreso de la República. Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/PorLey/03514/$FILE/03514.PDF

(2) Para mayor información técnica véase el Manual técnico para el cultivo de la palma aceitera elaborado por DEVIDA en el 2005.

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Fotografías: Thomas Muller / SPDA