Escribe Silvana Baldovino / Directora del Programa de Conservación de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)

En los últimos días, la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Ecología del Congreso (Comisión de Pueblos) aprobó el dictamen del proyecto de Ley 3941, “Ley de promoción de las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible en las zonas de mayor exclusión social”. Muchas instituciones y expertos han expresado sus objeciones a esta norma, más conocida como el “Cuarto Paquetazo”, porque podría poner en peligro las tierras de los pueblos indígenas. Con este paso, el proyecto de Ley ya se encuentra listo y en agenda para ser debatido en el Pleno del Congreso.

El objetivo del proyecto de Ley es promover inversiones, simplificando procedimientos para imponer servidumbres, proteger derechos de vía y expropiar bienes inmuebles para proyectos de infraestructura y aquellos considerados como de “gran envergadura”.

¿Por qué una norma que facilita a proyectos de inversión el acceso a tierra, presumida como del Estado, podría afectar los derechos de comunidades nativas y campesinas?

Es conocido por todos que, en nuestro país, las tierras de centenas de comunidades no están formalizadas (procedimientos legalmente denominados de reconocimiento, deslinde o demarcación, y titulación) y el Estado no maneja una base gráfica adecuada de ellas. Y es aquí donde comienzan los problemas. Se sabe que parte de los territorios que ellas poseen ancestralmente están, al menos oficialmente, conformados por tierras eriazas. Así, se podría caer en una presunción errada de que estas tierras no tienen un dueño o, mejor dicho, que el dueño es el Estado y por lo tanto están sujetas al tratamiento flexibilizado por este proyecto de Ley para dar servidumbres a terceros sin respetar los derechos de sus verdaderos dueños, las comunidades.

La Constitución Política del Perú, las normas nacionales y el Convenio 169 de la OIT reconocen a los pueblos indígenas su derecho a la propiedad y a la posesión de las tierras que ocupan ancestralmente. El Estado tiene la obligación de garantizar este derecho otorgando los títulos pertinentes. Solo de esta manera se podrá dotar a todas las comunidades campesinas y nativas del Perú de la seguridad jurídica necesaria para salvaguardar sus derechos.

Históricamente, consolidar legalmente las tierras de comunidades campesinas y nativas no ha sido una prioridad de nadie; son años de reclamos y de lucha constante, sin la atencion debida. Un ejemplo extremo pero no tan lejano en nuestra memoria es el conocido “Baguazo”, del que hoy ya pocos hablan. Hoy, centenas de comunidades campesinas y nativas que no tienen títulos claros sobre sus tierras —o que no tienen título alguno a pesar de ser poseedores–, podrían ver sus derechos vulnerados una vez más.

Esta situación crea incertidumbre para todos: el Estado, las comunidades y las empresas que quieren promover proyectos de inversión en esas tierras. Si nadie tiene claro dónde empiezan y dónde terminan los límites de muchas comunidades campesinas o nativas, ¿cómo priorizamos otorgar otros derechos?, ¿cómo podría hacerse una consulta previa adecuada?, ¿cómo podrían las comunidades campesinas o nativas válidamente solicitar una indemnización cuando corresponda?

La pregunta, en el fondo, es: ¿Qué tan invisibles podemos seguir haciendo a nuestros pueblos indígenas?

Esta es, pues, la madre del cordero. Un Estado que facilita derechos a terceros en espacios que podrían ser de comunidades que el mismo Estado no ha terminado de reconocer o titular adecuadamente. Este proyecto de Ley no hace sino poner en evidencia, una vez más, la necesidad del Estado de cumplir con reconocer y titular adecuadamente a todas las comunidades campesinas y nativas del Perú, una deuda histórica.

Aun si imaginamos un eventual y verdadero compromiso del Estado por lograr este reconocimiento legal completo a las tierras que habitan las comunidades legítima y ancestralmente, cabe preguntarnos qué pasará con aquellas servidumbres, derechos de vía o expropiaciones expeditivas que ya hayan sido otorgadas en ese lugar. En la práctica, estas comunidades habrán perdido —una vez más— la oportunidad de ejercer sus derechos de forma completa.

La idea no es paralizar normas que busquen facilitar la inversión privada en áreas que podrían ser de comunidades que esperan su formalización, pero sí salvaguardar sus derechos. El texto aprobado por la Comisión de Pueblos del Congreso ha incluido como excepción que las disposiciones para simplificar servidumbres no aplican para la zona de la selva, salvo para los proyectos de inversión en generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Es decir, estas normas aún podrían vulnerar los derechos de todas las comunidades campesinas cuyos títulos no están formalizados y aquellas comunidades nativas que estén en la misma situación para los casos de energía eléctrica.

Una solución intermedia y temporal sería establecer salvaguardas para las comunidades que están en esta situación. El Estado ya ha aprobado este tipo de salvaguardas en otros casos, como en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En esta, existe una norma que prohíbe otorgar derechos forestales en “áreas en trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas en trámite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial” (Quinta Disposición Complementaria Final, Ley 29763). Es más, la norma precisa que esto se hace, justamente, “en concordancia con los tratados internacionales en vigor”.

Sí necesitamos más y mejores normas para facilitar la inversión, pero no a costa de la posibilidad de violar derechos de nuestros ciudadanos más vulnerables, como los pueblos indígenas que reclaman por años el reconocimiento formal a sus tierras. A esto se suma la necesidad de que normas como estas deban ser consultadas a los pueblos indígenas que pudieran ser afectados directamente, tal como lo mandan el Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta Previa.