Foto: Andina

 Escribe: Iniciativa de Gobernanza Marina de la SPDA

Uno de los principales problemas del sector pesquero artesanal es la informalidad. Hasta hace un par de años se calculaba que alrededor del 80% de la flota era informal; es decir, no tenían permisos de pesca vigentes o los pescadores no contaban con sus carnés de pescador al día.

El gobierno ha priorizado la formalización del sector pesquero artesanal a la par que ha emitido una serie de normas que desde el 2006 prohíben la construcción de nuevas embarcaciones pesqueras artesanales y de menor escala para cualquier pesquería en todo el litoral peruano. El fin es ordenar la cancha antes de que entren nuevos jugadores. Solo sabiendo cuál es el esfuerzo pesquero, podremos regularlo y garantizar la sostenibilidad de diversas pesquerías.

Sin embargo, la realidad es que la construcción de nuevas embarcaciones continúa dándose en astilleros ilegales e informales a lo largo de la Costa. Estos operan en la clandestinidad y muchas veces se instalan en corralones, depósitos, talleres o en los patios de las viviendas. El último fin de semana de abril, personal de la Capitanía de Puerto de Lambayeque y del Ministerio de la Producción (Produce) lograron identificar seis (6) locales que fabricaban embarcaciones pesqueras artesanales sin contar con la Licencia de Operación respectiva. Para el operativo, emplearon un dron que les permitió ubicar a estos astilleros que operaban en los distritos de Santa Rosa y San José. Este tipo de equipos tuvo que emplearse debido a las dificultades que se presentan cuando las autoridades intentan inspeccionar por tierra.

Consideramos que para hacerle frente a los astilleros ilegales se requiere con urgencia una estrategia multisectorial, ya que se requieren cambios en la normativa vigente y una efectiva coordinación de las autoridades en campo. Para contribuir a este proceso que esperamos sea una prioridad en la agenda del viceministro de Pesca y Acuicultura del Produce, Javier Atkins, hemos desarrollado un análisis sobre los vacíos legales existentes y el rol que debería asumir cada entidad para enfrentar estas actividades ilegales que están poniendo en riesgo la sostenibilidad de las pesquerías artesanales.

1. Vacío legal en la normativa de la Autoridad Marítima

Según la Tabla de Infracciones y Sanciones de la Autoridad Marítima, aprobada por Decreto Supremo 015-2014-DE, el armador que construya una embarcación en un astillero ilegal puede ser sancionado con una multa de 2 hasta 5 UIT; sin embargo, esta norma no establece sanción alguna para los propietarios de los astilleros ilegales.

En este sentido, consideramos que, el ministro de Defensa, a través de un Decreto Supremo, debería incorporar en la tipificación de infracciones y sanciones de la Autoridad Marítima, el tipo infractor “operar un astillero sin la autorización correspondiente”. Esto, a fin de garantizar que no solo se sancione al propietario de la embarcación, sino también al propietario del astillero.

Asimismo, consideramos que las Capitanías de Puertos deberían ejercer la competencia que tienen para dictar medidas cautelares, ya que a la fecha, no han dictado este tipo de medidas contra ningún astillero ilegal. Según los artículos 763 y 765 del Decreto Supremo 015-2014-DE, la Capitanía podría decomisar o inutilizar una embarcación, o clausurar un establecimiento, si es que este se encuentra ocupando área acuática, sin contar con la autorización respectiva; o si se construye, instala o realiza actividades dentro de la franja ribereña, sin contar con el derecho de uso de área acuática otorgado por la Dicapi. La medida cautelar, básicamente, permitiría garantizar la eficacia de la resolución final.

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2. Ausencia de fiscalización sobre los productos forestales empleados para la construcción de embarcaciones pesqueras artesanales

El faique o huarango, y en algunos casos también el algarrobo, son árboles que se utilizan como insumo para la construcción de embarcaciones pesqueras artesanales, especialmente en el departamento de Piura. Su transporte y uso, sin contar con los documentos que acrediten su procedencia lícita, está considerado como una infracción en el Reglamento para la Gestión Forestal del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), así como un delito ambiental tipificado en el Art. 310°-A del Código Penal. Sin embargo, durante los operativos en astilleros es usual encontrar este producto forestal, sin los documentos que sustenten su procedencia legal.

Los productos forestales que emplean estos astilleros pueden encontrarse en transformación primaria o transformación secundaria (estructuras de una embarcación o la embarcación misma). La primera actividad es supervisada por el Serfor (a través de las ATFFS) o por el Gobierno Regional (si es que se le han transferido las funciones en materia forestal); y la segunda, por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

Al respecto, uno de los principales problemas existentes es la falta de fiscalización ambiental tanto respecto a las actividades de transformación primaria a cargo del Serfor o el Gobierno Regional, así como la transformación secundaria a cargo del OEFA (la cual hasta hace poco era desarrollada por el Produce). Por ello, consideramos que se debería hacer un plan que involucre operativos concretos relacionados a intervenciones en torno al uso de estas maderas para la construcción de embarcaciones, donde se garantice la presencia de la autoridad forestal.

Otro aspecto a advertir es que la mayoría de las investigaciones penales seguidas por la comisión del delito de tráfico ilegal de especies forestales maderables no logra prosperar, debido a que los fiscales, por la aplicación del principio de intervención mínima del derecho penal, disponen el archivo de los casos y únicamente exhortan a que la autoridad encargada de sancionar sea el ente administrativo que ejerce la fiscalización ambiental, ello a fin de que en la vía penal solo se investiguen los casos más lesivos. En otros casos, también se dispone el archivo debido a que no se logra identificar plenamente a los presuntos responsables de la comisión de delito.

3. Debe aprobarse una Ley de Interdicción de los Astilleros Ilegales

El Numeral 18 del Anexo del Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, aprobado por Decreto Supremo 017-2017-Produce, establece como una infracción sancionable por el Produce, la construcción de embarcaciones pesqueras durante periodos de prohibición.

Al respecto, hay que considerar que la anterior norma (el RISPAC) establecía una sanción de 1 UIT, lo cual resultaba irrisorio ya que al infractor le resultaba más provechoso pagar la multa, pues el valor de construir una embarcación es superior a las 10 UIT. Con el nuevo Reglamento, en cambio, se plantea que la multa esté sujeto a un cálculo. Sobre el particular, es necesario que el monto de la multa sea realmente disuasiva y no le resulte más beneficiosa al infractor pagarla que dejar de construir la embarcación. Es decir, la multa debe ser mayor al posible beneficio ilícito obtenido.

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Por otro lado, cabe destacar que los Artículos 45 y 46 del nuevo Reglamento permiten al Produce ordenar, como medida correctiva o medida cautelar, el decomiso de la embarcación. Esto, definitivamente, es positivo; sin embargo, dada la reducida logística de las autoridades administrativas, resulta difícil trasladar una embarcación decomisada, pues además de camionetas, se requiere contar con una plataforma adecuada (para el caso de las embarcaciones que se encuentren listas para navegar). Además, no se cuentan con depósitos para su internamiento. Y en el supuesto de que las embarcaciones logren ser decomisadas, se corre el riesgo de que estas puedan ser devueltas al infractor en la vía judicial.

Por ello planteamos que, al igual como sucede con la minería y tala ilegal, se apruebe una Ley que permita la interdicción (destrucción o inutilización) de la instalación en la que funciona el astillero ilegal, así como de las embarcaciones que se construyan en astilleros ilegales. Esperamos que parlamentarios y desde el Ejecutivo, se dé prioridad a esta propuesta.

4. Falta de una fiscalización efectiva por parte de las municipalidades distritales

Según el Artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades, estas entidades tienen la función de fiscalizar que todos los establecimientos cuenten con licencia de funcionamiento. De lo contrario, correspondería que la municipalidad le imponga una sanción al establecimiento y disponga su clausura. Sin embargo, esto no se viene cumpliendo en la mayoría de municipalidades en las que se ha reportado la presencia de astilleros ilegales.

Por ejemplo, en Piura, se ha verificado que las municipalidades no realizan, de oficio, operativos contra los astilleros; sino que solo participan cuando son invitados por otras entidades. Incluso, no suelen participar en algunos operativos bajo el argumento de que el establecimiento no se encuentra dentro de su “catastro”, aun cuando esta no es una justificación válida ya que la instalación se ubica dentro de su jurisdicción.

Por otro lado, se plantea que las municipalidades ubicadas en zonas costeras cuenten con mayores herramientas legales y logísticas que les permitan ejercer una fiscalización oportuna y adecuada, a fin de evitar que operen astilleros ilegales en sus respectivas jurisdicciones. Para ello, deben contar con presupuesto adecuado, personal capacitado, así como normas relevantes (Reglamento del procedimiento administrativo sancionador, Cuadro Único de Infracciones y Sanciones, Reglamento de Supervisión, implementar una oficina de ejecución coactiva, etc.).

El faique o huarango, y en algunos casos también el algarrobo, son árboles que se utilizan como insumo para la construcción de embarcaciones pesqueras artesanales. Foto: Andina

5. La urgencia de la fiscalización posterior para las embarcaciones formalizadas a través del Siforpa e inspección previa como requisito indispensable en nuevos procesos de formalización de embarcaciones pesqueras artesanales

En el 2016, el Produce aprobó el Decreto Legislativo 1273 que crea el Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (Siforpa). Luego, se emite el Decreto de Urgencia 007-2017 y se extiende el plazo para la formalización de embarcaciones pesqueras artesanales hasta el 31 de diciembre de 2017.

El Siforpa se constituyó como una plataforma virtual que permitiría la obtención tanto del Certificado de Matrícula, como el Permiso de Pesca, a través de un procedimiento rápido y gratuito. Sin embargo, a la fecha, ya habiendo culminado la vigencia del Siforpa y con 8100 embarcaciones pesqueras artesanales formalizadas, se han advertido algunas falencias en el proceso.

La finalidad del Siforpa fue simplificar los procedimientos administrativos de formalización para embarcaciones motorizadas de hasta 6.48 m3 de arqueo bruto. Sin embargo, se ha encontrado que existen embarcaciones formalizadas con el mismo número de serie de motor, lo que supone una duplicidad. De igual modo, se habrían formalizado embarcaciones presuntamente construidas ilegalmente, en el año 2016, en Paita (Piura), donde la Municipalidad Provincial nos informó que en ese año no se realizó ningún operativo en astilleros.

Todos estos casos tienen un mismo origen y es la falta de inspección previa como requisito indispensable en el Siforpa. Dicho Sistema ha establecido que las formalizaciones pasarán una etapa de fiscalización posterior, de conformidad con el Artículo 33° del Texto Único Ordenado de la Ley 27444. Resulta urgente que se inicie este proceso de fiscalización posterior cuanto antes.

En este punto, no podemos revertir lo que se ha hecho en el Siforpa, sino más bien considerar importante la inspección previa en los próximos procesos de formalización pesquera artesanales que también deberían empujarse cuanto antes, para embarcaciones no motorizadas, no embarcados y a los que sean superiores a 6.48 m3 de arqueo bruto, a fin de no repetir los problemas antes mencionados.

6. Reducido presupuesto regional para la función Pesca y falta de empoderamiento a autoridades

Aunado a las causas que dan origen a la problemática de astilleros y la construcción ilegal de embarcaciones pesqueras artesanales, se encuentra el bajo presupuesto asignado a los gobiernos regionales encargados de realizar las labores de fiscalización. En los últimos cinco años, se ha asignado a la función Pesca un presupuesto que equivale a un rango de 0.34% y 0.56% del presupuesto total de dichas entidades. Es decir, menos del 1% del presupuesto regional total asignado está destinado a la función Pesca, lo cual impide llevar a cabo las labores de control y supervisión de la manera adecuada. (Sueiro, 2017; actualizado por SPDA, 2018).

Este bajo presupuesto genera que existan deficiencias en la logística que requieren las autoridades encargadas de enfrentar esta problemática de astilleros para realizar una fiscalización oportuna y adecuada. Dichas deficiencias se traducen en la falta de personal capacitado en fiscalización, vehículos que puedan permitir el traslado de los funcionarios, así como el armazón o las embarcaciones mismas que se construyan ilegalmente, etc.

De otro lado, la falta de empoderamiento de las autoridades se da cuando al realizar los operativos contra astilleros ilegales, algunos pobladores amenazan y obstaculizan la labor de dichas autoridades. Por ello se requiere que en operativos complejos o sensibles, los fiscalizadores puedan ir acompañados por efectivos policiales, a fin de no poner en riesgo su integridad física, además de llevar a cabo una labor de inteligencia previa que permita de alguna manera asegurar la efectividad de estos operativos.