• Titulares de actividades eléctricas cuentan con un nuevo plazo para la adecuación “excepcional” de sus actividades. Si embargo, especialistas de la SPDA afirman que esta medida significa un retroceso en la gestión ambiental.

Por: Pámela Ramírez y Diana Suarez / Programa de Política y Gobernanza Ambiental

 

Hace unas semanas, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) publicó el decreto que establece disposiciones complementarias para el Plan Ambiental Detallado (PAD), y mediante las cuales amplía, una vez más y hasta por 5 años adicionales, el plazo para que los titulares de actividades eléctricas presenten el PAD.

¿Qué es el Plan Ambiental Detallado?

Con la entrada en vigencia del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades Eléctricas en julio de 2019 (RPAAE 2019), por primera vez se reguló el PAD del subsector electricidad como un Instrumento de Gestión Ambiental complementario al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de carácter excepcional, que buscaba facilitar que las actividades eléctricas en curso puedan adecuarse, por un plazo máximo de 3 años (hasta inicios de 2023) a las obligaciones y normativa ambiental vigentes, cuando los titulares se encontraban en uno de los siguientes supuestos:

a. Desarrollen sus actividades sin contar previamente con Estudio Ambiental o Instrumento de Gestión Ambiental complementario aprobados.

b. Cuenten con Estudio Ambiental o Instrumento de Gestión Ambiental complementario, pero realizaron ampliaciones y/o modificaciones a la actividad sin contar con la aprobación de la modificación correspondiente.

c. Cuenten con una Declaración Jurada para el desarrollo de sus actividades eléctricas, en el marco de la normativa vigente en su momento, en lugar de contar con un Estudio Ambiental.

De esta manera, los titulares que se encontraban en uno de dichos supuestos cuando se aprobó el RPAAE 2019, tenían un plazo excepcional de 90 días hábiles para comunicar al Minem la decisión de acogerse al PAD y 3 años para presentarlo.

¿Cuál es la diferencia del PAD con el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental?

Se debe tener en cuenta que el único instrumento que la Ley General del Ambiente (LGA) ha desarrollado bajo la característica de “adecuación” a la normativa ambiental es el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA). Este instrumento de gestión ambiental es desarrollado en el artículo 26 de la LGA como aquel que busca facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, para lo cual se debe asegurar su debido cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas.

El legislador, para que las actividades previas a la aparición de los estándares ambientales puedan adecuar o corregir su actividad, no consideró la inclusión de instrumentos de gestión ambiental destinados a “regularizar” actividades en curso que no han cumplido con obligaciones ambientales preexistentes. No obstante, figuras como el PAD han sido recogidas en distintas normas especiales sectoriales, tales como minería, hidrocarburos, transportes y electricidad, desnaturalizando así la figura de la adecuación de instrumentos.

¿Qué establecen estas nuevas disposiciones en el sector electricidad?

Si bien el 7 de febrero de 2023 culminó el plazo para la presentación de los PAD de acuerdo a lo dispuesto en el RPAAE de 2019, la Dirección General de Asuntos Ambientales de Electricidad del Minem decidió ampliar este plazo pues advirtió que aún existen titulares eléctricos que no han cumplido con adecuar ambientalmente sus actividades.

De acuerdo con el Informe 0194-2023-MINEM/DGAAE-DGAE, la Dirección General de Asuntos Ambientales de Electricidad señaló que al 7 de febrero de 2023 (fecha de vencimiento del plazo legal para la presentación del PAD), solo recibió 539 fichas únicas de acogimiento al PAD, y 318 PAD para la evaluación correspondiente.

Por lo tanto, no se presentaron 221 PAD. Es decir, el 41 % de titulares que presentaron las fichas únicas de acogimiento no presentaron el PAD dentro del plazo legal establecido. En ese sentido, se dispuso a otorgar un nuevo plazo de adecuación, también bajo un carácter de “excepcionalidad”.

Estas nuevas disposiciones aprobadas por el Minem establecen un nuevo y diferenciado plazo de 3 meses calendario para titulares y 1 año para las municipalidades y gobiernos regionales para que comuniquen su intención de acogimiento; y, por otro lado, 3 y 5 años calendario para que titulares, municipalidades y gobiernos regionales presenten el PAD, respectivamente:

¿Está bien una nueva ampliación para presentar el PAD?

Desde la SPDA consideramos que la nueva ampliación no ha sido una buena decisión por los siguientes por los siguientes 3 motivos:

1. Esta prórroga es contraria al carácter excepcional de las adecuaciones

El RPAAE 2019 regula al PAD como un instrumento de gestión ambiental complementario de gestión ambiental complementario de “excepcional”. Esto puede explicarse, por las siguientes razones:

• Por un lado, el artículo 3 de la Ley del SEIA, concordado con el artículo 15 de su reglamento, señala que no podrá iniciarse la ejecución de proyectos y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas si no cuentan previamente con la certificación ambiental.

Es decir, este artículo desarrolla el carácter previo y preventivo de la certificación ambiental dado que se establece que antes de iniciar actividades se debe contar la aprobación del estudio de impacto ambiental o instrumento de gestión ambiental correspondiente. El PAD, por el contrario, rompe con el carácter previo y preventivo de los instrumentos de gestión ambiental del SEIA, puesto que aplica para actividades iniciadas que no han cumplido con la exigencia de certificación ambiental previo al inicio de actividades.

• Por otro lado, se podía explicar la excepcionalidad del PAMA porque, desde 1994, el sector eléctrico cuenta con un Reglamento de Protección Ambiental (aprobado por Decreto Supremo 29-94-EM y que fue derogado por la entrada en vigencia del nuevo RPAAE en 2019), el cual ya establecía la obligación de que los titulares cuenten con estudios de impacto ambiental, pero también regulaba al PAMA como un instrumento de adecuación para el caso de actividades que se hayan encontrado en operación antes de la entrada en vigencia de dicho cuerpo normativo.

Entonces, pese a que ya existía la obligación de obtener un instrumento de gestión ambiental para el inicio de actividades (EIA) y, otro para adecuar actividades a la nueva normativa ambiental (PAMA), el RPAAE de 2019 incluyó la figura del PAD como “instrumento de adecuación” para actividades que venían operando sin contar con el instrumento de gestión ambiental correspondiente, pese a ya existir la obligación. De ahí, el carácter excepcional que le da la norma.

En tal sentido, el sector electricidad ha contado con la obligación de obtener certificación ambiental previo a las actividades desde 1994, asimismo reguló al PAMA, y en 2019 introdujo al PAD, por lo que esta prórroga solo hace que se perpetúen los instrumentos para una regularización que ya no es excepcional.

2. Se ha desnaturalizado la figura de los instrumentos de adecuación

Conforme se advierte, el PAD fue concebido en el RPAAE aprobado en 2019 como un instrumento para regularizar actividades iniciadas con posterioridad a la exigencia de contar con un instrumento de gestión ambiental como requisito previo para iniciar actividades (requisito que data de hace más de 25 años, de acuerdo con el RPAAE de 1994).

Resulta evidente que la figura del PAD, de por sí, ya difiere del carácter previo y preventivo de los estudios de impacto ambiental (que deben ser aprobados antes de la ejecución de un proyecto) o del carácter de adecuación de los PAMA (para actividades previas a la exigencia de contar con un instrumento de gestión ambiental), figuras que están acorde al marco normativo del SEIA.

A pesar de ello, la nueva normativa aprobada desnaturaliza más esta figura, pues implicará que titulares de actividades eléctricas puedan operar por hasta 6 años (caso de titulares privados) y 8 años (caso de gobiernos regionales y locales) sin certificación ambiental alguna, permitiendo que continúe la informalidad por este periodo; sin perjuicio de que pueda volver a prolongarse este plazo, por segunda vez, si así lo decide la autoridad competente.

3. La prórroga del PAD es un retroceso en la gestión ambiental

Con disposiciones que pretenden ampliar aún más el plazo para la presentación del PAD, lejos de fortalecer la gestión ambiental, se estaría permitiendo la informalidad del sector eléctrico, pues se está siendo más permisible con el plazo para adecuarse a los estándares ambientales para el caso de titulares privados como del sector público.

Al respecto, consideramos que los esfuerzos institucionales deben estar orientados a la transición de los instrumentos de adecuación hacia el desarrollo de un estudio ambiental, de acuerdo con lo establecido en el marco normativo vigente. En caso contrario, nos encontramos frente a un retroceso y debilitamiento de la gestión ambiental, vulnerando el principio de no regresividad del marco normativo para contribuir al fortalecimiento de la institucionalidad ambiental.

Así, consideramos que el Minem, lejos de otorgar prórrogas a los administrados, debe abocarse en identificar las razones por las cuales los titulares de actividades eléctricas no presentaron el PAD conforme a los plazos establecidos y, de ser el caso, realizar el acompañamiento técnico para superar las brechas o dificultades para que cumplan con sus obligaciones ambientales.

Asimismo, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) debe fortalecer sus mecanismos de enforcement con la finalidad de que los administrados dejen de incumplir sus obligaciones normativas como la de obtener la certificación ambiental previa a la ejecución de actividades.

Consideramos que la prórroga del PAD no es una medida idónea considerando que: (i) rompe con el carácter excepcional con el que fue creado el PAD en 2019, (ii) contribuye a la desnaturalización de las adecuaciones e (iii) implica un retroceso en la gestión ambiental.

Para atender las brechas de informalidad en el sector, consideramos que la autoridad sectorial, el Minem, debe trabajar de forma articulada con otras entidades del gobierno como el Minam, los gobiernos regionales y locales y los titulares de actividades eléctricas para la formalización del sector, así como en la implementación de disposiciones que busquen ejecutar actividades eléctricas de manera sostenible, en lugar de otorgar mayores prórrogas para el acogimiento a una normativa ambiental que ya cuenta con varios años de exigencia.

El Minem en conjunto con el Minam y OEFA deben determinar las razones del incumplimiento de las obligaciones fiscalizables de manera que se regulen las medidas y los plazos correspondientes que permitan que todas las operaciones cuenten con medidas ambientales idóneas para la gestión de impactos ambientales.