Escribe: Vera Morveli / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA 

 

El último 2 de abril de 2025, el Ministerio del Ambiente (Minam) creó la Línea Base Ambiental Pública, a través del Decreto Supremo 004-2025-MINAM. Asimismo, dispuso la prórroga automática de los títulos habilitantes sobre recursos hídricos.  

Esta norma tiene como antecedente al proyecto normativo publicado el 24 de enero de 2025 para recibir aportes o comentarios de la ciudadanía. Desde la SPDA, remitimos aportes para una mejor regulación de la línea de base pública, así como alertamos que este proyecto normativo constituiría otro intento de flexibilización del Minam al proponer la prórroga automática de títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales vigentes. 

La norma aprobada ya no hace referencia a la prórroga de títulos habilitantes en general, sino que se enfoca en la prórroga de los títulos habilitantes sobre recursos hídricos sustentados en estudios ambientales del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). 

¿Qué es la línea base pública y cómo se regula? 

La Línea Base Ambiental Pública es la información actualizada y proporcionada por el Estado sobre la caracterización de los componentes ambientales físicos, biológicos y sociales presentes en una determinada cuenca o unidad hidrográfica. Dicha información será utilizada para la elaboración de estudios ambientales.

La información de la Línea Base Ambiental Pública será agrupada en una plataforma interoperable puesta a disposición de la ciudadanía en formatos abiertos y se alimentará con la información sistematizada que suministrarán las siguientes entidades: 

a) Autoridad Nacional del Agua (ANA)
b) Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor)
c) Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (Senamhi)
d) Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp)
e) Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace)
f) Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)

Esta lista no es cerrada. El Minam podrá incorporar la información de otras entidades previa coordinación, a través de una resolución ministerial.

Sobre este punto, desde la SPDA, recomendamos que, dentro de las entidades públicas que suministren información para alimentar la Plataforma Interoperable de la Línea Base Ambiental Pública, se incorpore de forma prioritaria al Ministerio de Cultura. El rol de dicho ministerio es clave porque proporcionará información referida a pueblos indígenas que debería ser parte de la Línea de Base Ambiental de cualquier proyecto de inversión. 

Por otra parte, también se regula el procedimiento de solicitud de información no prevista en la Línea de Base Ambiental Pública. En este caso, el titular de manera facultativa, puede optar por solicitar a la entidad correspondiente la generación y entrega de la información a nivel de cuenca o unidad hidrográfica. La información que se entregue será vinculante para la elaboración y evaluación de los estudios ambientales. El nivel de detalle podrá relevar al titular de realizar trabajo de campo respecto a los componentes ambientales sobre los cuales se entrega la información.

En relación a este último punto, desde la SPDA, consideramos necesario que la información pública pueda ser complementada con la información de campo recogida por el titular, en tanto que en una visita de campo se podría obtener información valiosa y fundamental para desarrollar una línea de base sólida. 

En ese sentido, saludamos que se haya incluido en la norma aprobatoria la indicación que, para la elaboración de los estudios ambientales, los titulares pueden recurrir al uso de la línea base compartida o información primaria, conforme a la normativa específica de la materia.

Un punto que no ha sido señalado en la norma que aprueba la Línea Base Ambiental Pública es el plazo que dispone el Minam para el desarrollo y puesta en funcionamiento de la plataforma interoperable. Al respecto, es importante que esta plataforma sea alimentada con información actualizada para su mejor uso, lo cual debería ser una tarea coordinada y liderada por el Minam dentro de un plazo adecuado para su puesta a disposición a la ciudadanía y utilización en la elaboración de estudios ambientales. 

Sobre los intentos de flexibilización ambiental mediante la prórroga automática de los títulos habilitantes 

Los intentos de prórroga automática de títulos habilitantes han sido promovidos por el Minam desde abril de 2024. En esa fecha, se emitió la Resolución Ministerial 126-2024-MINAM, que publicó el proyecto de “Decreto Supremo que modifica las disposiciones complementarias para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, y establece otras disposiciones, aprobadas por el Decreto Supremo 013-2023-MINAM”. 

Dicho proyecto propuso que todos los títulos habilitantes del procedimiento de evaluación ambiental serían renovados a través de un procedimiento de aprobación automática, lo cual no contaba con ningún sustento técnico; propuesta que, finalmente, no fue recogida en el Decreto Supremo 005-2024-MINAM que aprobó el proyecto normativo.

Posteriormente, en enero de 2025, el Minam publicó el proyecto de “Decreto Supremo que crea la Línea base ambiental pública a cargo del Ministerio del Ambiente, y su Exposición de Motivos”, a través de la Resolución Ministerial 00018-2025-MINAM. Y pese a no estar justificado en su Exposición de Motivos, se propuso que la prórroga de los “títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales” vigentes se tramite mediante un proceso de aprobación automática. 

La generalidad y ambigüedad de dicha disposición fue cuestionada por la SPDA debido a que se proponía la prórroga de “títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales”, lo cual podría interpretarse como la generalidad de títulos habilitantes que se integran al estudio ambiental, sin considerar las particularidad de cada sector, la lógica detrás de sus actos administrativos ni los riesgos que una prórroga podría suponer para derechos de terceros. 

Ahora bien, el Decreto Supremo 004-2025-MINAM de abril de este año crea la Línea Base Ambiental Pública y dispone que los títulos habilitantes sobre recursos hídricos serán prorrogados de forma automática. Como se ve, ya no se indican títulos habilitantes en general, sino que la normativa acota la prórroga automática a «títulos habilitantes sobre recursos hídricos». 

La norma no ha desarrollado el sustento técnico y legal para disponer la prórroga automática de títulos habilitantes sobre recursos hídricos, tampoco dispone expresamente cuáles son estos títulos habilitantes. En ese sentido, la norma podría referirse a los títulos que aparecen en el artículo 6 del Decreto Supremo 005-2016-MINAM. De esta lista, los títulos habilitantes y actos administrativos relacionados con el recurso hídrico a cargo de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) son los siguientes:

• Acreditación de disponibilidad hídrica, con la que se cumple la aprobación de estudios de aprovechamiento hídrico para obtención de la licencia de uso de agua.
•  Autorización para ejecución de obras de aprovechamiento hídrico.
• Autorización para ocupar, utilizar o desviar los cauces, riberas, fajas marginales o los embalses de las aguas.
• Autorización de uso de agua para ejecutar estudios, obras o lavados de suelos.
• Autorización para vertimientos de aguas residuales industriales, municipales y domésticas tratadas.
• Autorización para reúso de aguas residuales industriales, municipales y domésticas tratadas.
• Opinión técnica vinculante para el otorgamiento de autorizaciones de extracción de materiales de acarreo en cauces naturales de agua.

Por otra parte, también se tienen títulos habilitantes y actos administrativos relacionados con el sistema de tratamiento y disposición final de aguas a cargo de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (Digesa) del Ministerio de Salud: 

• Autorización sanitaria del sistema de tratamiento y disposición final de aguas residuales domésticas con infiltración en el terreno.
• Opinión técnica favorable del sistema de tratamiento y disposición sanitaria de aguas residuales domésticas y municipales, para vertimiento y reúso.
• Opinión técnica favorable para el otorgamiento de autorización de vertimiento y/o reúso de aguas residuales industriales tratadas: vertimiento, reúso, vertimiento cero o de recirculación.

Por su parte, la Dirección General de Capitanía y Guardacostas (Dicapi) del Ministerio de Defensa emite los títulos habilitantes en áreas acuáticas bajo su competencia, como la aprobación del derecho de uso de área acuática.

Como se evidencia, podría interpretarse que los títulos habilitantes vinculados al recurso hídrico son todos los indicados anteriormente. El Decreto Supremo 004-2025-MINAM que dispone la prórroga automática de “títulos habilitantes sobre recursos hídricos” no es claro al no señalar expresamente cuáles son estos títulos habilitantes, tampoco ofrece seguridad jurídica o predictibilidad en la aplicación de dicha disposición.

Más aún, al no contar con un sustento técnico y legal que justifique la prórroga automática, quedan dudas y vacíos sobre las razones de su aprobación. Asimismo, de la revisión de los considerandos del Decreto Supremo 004-2025-MINAM, no se advierte informes u opiniones emitidas por la ANA, Digesa o Dicapi sobre esta disposición. 

Sobre este punto,  se debe tomar en cuenta que, el artículo 33 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que los procedimientos de aprobación automática son aquellos que no afectan derechos de terceros. Por tanto, las prórrogas que se aprueben automáticamente no deben vulnerar derechos de terceros, como podría ser el derecho a un ambiente sano y equilibrado. En ese sentido, es imperante que el Minam brinde certeza de los títulos habilitantes sobre recursos hídricos cuya prórroga será automática, tanto a los titulares como a las entidades estatales encargadas de la evaluación de dichos instrumentos. Esto es clave para una gestión óptima de los recursos naturales.

¿Qué falta?

Urge que estas modificaciones tan importantes de la normativa ambiental, promovidas por el Minam, sean analizadas detenidamente, coordinadas con las autoridades correspondientes, justificadas y, sobre todo, transparentes. La falta de una motivación expresa limita los derechos de participación ciudadana puesto que, nuevamente, no se cuenta con las razones que motivan al Estado a regular una materia tan importante como los títulos habilitantes del SEIA en una norma que no está relacionada a este fin, como la creación de la Línea Base Ambiental Pública. 

Cambiar aspectos claves de la normativa ambiental a través de propuestas que no guardan correspondencia con el objetivo central del proyecto normativo es una actuación reiterada por el Minam. Recordemos que, en mayo de 2023, con la aprobación del Decreto Supremo 006-2023-MINAM, se aprobó la suspensión de la aplicación del Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental (PUPCA) del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace). El objetivo central de dicho decreto era aprobar el cronograma de transferencia de funciones en materia de fiscalización ambiental de ciertos sectores. Desde la SPDA, advertimos las implicancias de la suspensión del PUPCA, y cuestionamos la forma y oportunidad en la que esta disposición tan importante fue aprobada. 

Actuaciones del Estado y, en particular, del Minam que no promueven la participación ciudadana y transparencia en decisiones ambientales es cuestionable, considerando que la gestión ambiental es, por ley, participativa. En este contexto, son claves iniciativas como el gobierno abierto, el mismo que a través de sus principios y prácticas busca promover la transparencia y el acceso a la información, así como la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la integridad pública en todos los aspectos del gobierno, siendo que el sector ambiental debería ser una prioridad en la agenda gubernamental.