Foto: Diego Pérez / SPDA

• Durante la COP3 del Acuerdo de Escazú, realizado en Santiago de Chile, se dio a conocer los retos que enfrenta la participación ciudadana en Perú durante la evaluación de impacto ambiental. 

Escriben: Diana Suárez y Fátima Contreras / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

Hace pocos días finalizó en Santiago de Chile la Tercera Conferencia de las Partes del Acuerdo de Escazú o también llamada COP3 de Escazú. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que ejerce la Secretaría Técnica del tratado y en cuya sede se llevó este encuentro, esta COP3 reunió a delegaciones de los 16 Estados partes y, además, a autoridades de 9 países observadores —naciones que aún no ratifican este tratado internacional—, entre ellos Perú. 

El miércoles 22 de abril, se realizó el evento especial titulado “Participación pública en la Evaluación de Impacto Ambiental”, el cual contó con la dirección de la Red Latinoamericana de Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental (REDLASEIA). El espacio tuvo un panel de expertos de gobiernos y la sociedad civil de países de América Latina y el Caribe para discutir sobre los desafíos existentes en la región para una implementación efectiva de este derecho. 

¿Cómo se ejerce el derecho a la participación ciudadana en el Perú?

El derecho a la participación ciudadana está reconocido expresamente en la Constitución Política como un derecho fundamental. Al mismo nivel jurídico, tenemos disposiciones contenidas en diversos tratados en materia de derechos humanos de los cuales el Perú es parte, como es el caso del Principio 10 de la Declaración de Río de 1992. 

En el ámbito sectorial ambiental, contamos con una Ley General del Ambiente del año 2005, que dispone, entre otros, que toda persona puede emitir opiniones en los procesos de toma de decisiones sobre la gestión ambiental, y que las autoridades públicas establecen mecanismos formales para facilitar la efectiva participación ciudadana en la gestión ambiental. 

En concordancia con ello, en el marco legal del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, se establece que las autoridades sectoriales nacionales, regionales y locales emiten normas para asegurar y facilitar el acceso a la información, así como la participación ciudadana en todo el proceso de la evaluación de impacto ambiental, lo cual comprende su fase inicial o temprana.  

A partir de ello, los sectores productivos y extractivos han desarrollado, en los últimos años, distintos marcos regulatorios sectoriales en materia de protección ambiental y de participación ciudadana, en el que regulan la forma de implementar mecanismos de participación ciudadana en los procesos de evaluación de impacto ambiental, y han aprobado marcos específicos sobre cómo ejercer este derecho.

Foto: SPDA

Tal como se aprecia, en el Perú contamos con un marco legal que reconoce este derecho desde el más alto rango constitucional, que exige y debe orientar su implementación y ejercicio en procesos como la evaluación de impacto ambiental.

No obstante, la realidad que vive el Perú no parecería ser un reflejo de un ejercicio óptimo de este derecho. De acuerdo con los datos brindados por el defensor del Pueblo, Josué Gutiérrez, durante la COP3 de Escazú, hacia marzo del 2024, 60 % de los conflictos sociales que ocurren en el Perú tienen que ver con aspectos relacionados al medio ambiente. Estas cifras vienen acompañadas de algunos hechos conocidos en los últimos años de paralización de proyectos de inversión de alta envergadura ante la falta de la denominada “licencia social”. Estos proyectos, si bien contaban con todos los permisos y autorizaciones ambientales, incluidos Estudios de Impacto Ambiental con mecanismos de participación ciudadana aprobados por la autoridad competente, atravesaron una fuerte oposición de la ciudadanía al extremo de no poder continuar con su ejecución.

Más allá de las circunstancias específicas de cada proyecto que ha sido paralizado debido a la falta de legitimidad social, consideramos que estos conflictos suelen estar asociados a la forma en cómo las decisiones que toma el Estado, en sus distintos niveles de gobierno sobre la gestión de los recursos naturales, se suele dar sin considerar de manera efectiva las opiniones o aportes de la población, lo cual está relacionado a procesos participativos oportunos, eficientes, transparentes y, sobre todo, que cumplan con el objetivo mismo de garantizar plenamente un derecho fundamental.

Desafíos del derecho a la participación en el marco de las inversiones sostenibles

Son muchos los desafíos que tenemos en el Perú para efectivizar la participación ciudadana en materia ambiental. Desde la SPDA, hemos identificado 3 grandes retos que podrían contribuir a la implementación efectiva del derecho.

1. Romper con la creencia de que, a mayor participación ciudadana, menor ingreso de inversiones:

Mientras existan mecanismos de participación ciudadana más óptimos en los procesos de toma de decisiones, habrá mayor legitimidad y confianza entre las partes involucradas: inversionista, Estado y comunidad, contribuyendo así al desarrollo de inversiones sostenibles.

Las inversiones deben llevarse a cabo con un enfoque de derechos humanos en base a una economía social de mercado, y una de las condiciones necesarias para que una economía en crecimiento sostenido pueda generar mayores niveles de desarrollo es la de propiciar y mantener un clima de paz social basado en la credibilidad y confianza en las instituciones públicas; lo cual toma relevancia especial en países de ingreso medio con alta disponibilidad de recursos naturales y, al mismo tiempo, con un alto nivel de conflictividad social (Defensoría del Pueblo, 2019) ^[1].

Ahora bien, además de los numerosos beneficios que puede brindar el ejercicio efectivo del derecho a la participación ciudadana, debemos tener en cuenta que este es un derecho reconocido en cuerpos legales de rango constitucional, en el caso peruano.

Si bien este derecho se operativiza a través de procedimientos formales para asegurar su cumplimiento, lo cierto es que, más allá del cumplimiento de estos procedimientos, se debe garantizar su efectividad y, por ello, es indispensable que tanto el Estado como la comunidad y los titulares del proyecto internalicen el alcance de este derecho y estén dispuestos a escucharse de forma asertiva y respetuosa, con el fin de que los procesos de participación ciudadana sean garantizados cabalmente en beneficio de todos los actores involucrados.

Foto: Jonathan Bazán / SPDA

2. Dotar al Estado de herramientas para reducir la gran brecha de implementación de los estándares de participación pública:

La actual regulación normativa que tenemos desarrollada en materia de participación ciudadana no debe implicar que no debamos aspirar a su mejora continua para que los estándares en materia de participación sean más efectivos. Contamos con un reglamento sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación, y consulta pública en asuntos ambientales con una vigencia de 15 años; así como con la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del año 2002.

La experiencia ganada por el Estado en los últimos 20 años, con relación a los procesos participativos llevados a cabo en los procesos de evaluación e impacto ambiental y el análisis de su efectividad en base a sus resultados, podría contribuir en la actualización y estandarización de la normativa, con características óptimas para el cierre de brechas para el ejercicio de este derecho.

Esta revisión y actualización normativa debería no solo asegurar y exigir el cumplimiento de los estándares de participación pública, sino también proveer herramientas adecuadas a los titulares de inversión para garantizar que los mecanismos de participación puedan ser implementados efectivamente y, con ello, se garantice el respeto al derecho a la participación ciudadana como un derecho fundamental.

Al respecto, consideramos importante que la normativa en materia de participación ciudadana incluya un análisis interseccional al momento de implementar los mecanismos de participación ciudadana, ya que conocer las particularidades de cada grupo será indispensable para que sean informados de forma adecuada y puedan trasladar sus preocupaciones y opiniones, y ser tomados en cuenta. Adicionalmente, los mecanismos de participación ciudadana deberían lograr el objetivo de involucrar a la población a partir de un conocimiento informado, y que reciban una respuesta fundamentada sobre la incorporación o no de sus aportes.

A su vez, es necesario estandarizar la calidad de la participación ciudadana en los reglamentos sectoriales que orientan el proceso de evaluación de impacto ambiental, puesto que existen sectores con incluso más de 20 años de vigencia o, peor aún, sectores que aún no han aprobado reglamentos de participación ciudadana.

La consecuencia de no seguir trabajando de manera continua e ininterrumpida por mejorar siempre estándares de participación ciudadana nos llevan a casos como el de La Oroya, en donde la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que el Estado no garantizó el efectivo ejercicio de los derechos a la información y participación ciudadana por no informar correctamente a la población de los posibles efectos de la contaminación, lo que desencadenó en la afectación de derechos humanos de la ciudadanía, tales como el derecho a la salud y a la vida. Sin duda, este fallo demuestra la necesidad de continuar trabajando en el desarrollo normativo en materia ambiental, recoger las lecciones aprendidas y asegurar su implementación de la manera más efectiva posible.

3. Adoptar los lineamientos y estándares de instrumentos vanguardistas:

Los Estados democráticos cada vez más vienen incorporando estándares para mejorar los niveles de acceso a la información, transparencia y participación ciudadana, ya sea a través de sus normas internas como a través de alianzas y tratados internacionales. La región latinoamericana no es la excepción.

No cabe duda de que las lecciones aprendidas, el intercambio de experiencias entre países y tratados, como el Acuerdo de Escazú, representan una gran oportunidad para la construcción de una comunidad entre países que trabajan bajo una misma perspectiva, y ofrece un espacio de aprendizaje y reflexión sobre buenas prácticas y el fortalecimiento de capacidades.

Estas oportunidades no solo nos permite ejercer el multilateralismo ambiental en la región América Latina y el Caribe, sino también nos acercan a cumplir con estándares internacionales orientados a mejorar la forma de hacer inversiones en los países, como los estándares y políticas de la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), OGP (Alianza para el Gobierno Abierto, por sus siglas en inglés) y EITI (Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas ), así como salvaguardas de instituciones de cooperación, como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo.

Cabe destacar que la implementación de estos estándares vanguardistas no significan en ningún sentido restar soberanía al Estado ni crear nuevas jurisdicciones; por el contrario, permiten avanzar en una dirección óptima e innovar teniendo como base nuestras normas constitucionales y legales.

Son muchos los desafíos y retos que tenemos en el Perú y, en general, en América Latina y el Caribe para superar las brechas de implementación de los derechos de acceso, dentro de los cuales está el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los procesos de evaluación de impacto ambiental.

Los desafíos expuestos en la presente nota nos llevan a reflexionar que la regulación normativa no es suficiente, y que no hemos alcanzado la efectividad de los procedimientos incluidos en normas y reglamentos, y que hay una gran brecha de implementación que puede superarse con la incorporación de estándares nacionales como internacionales y con la voluntad de todos los actores involucrados: Estado —en todos los niveles de gobierno—, empresa y comunidad. Solo así alcanzaremos el desarrollo sostenible que pregonamos en nuestro ordenamiento jurídico.

Dato:

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^[1] Informe de Adjuntía 001-2019-DP-APCSG – Los costos del conflicto social. https://www.gob.pe/institucion/defensoria/informes-publicaciones/1060432-informe-de-adjuntia-n-001-2019-dp-apcsg-los-costos-del-conflicto-social