Los proyectos de inversión del sector Transportes (carreteras, hidrovías, líneas y terminales de ferrocarril, aeródromos, entre otros) son esenciales para garantizar la conectividad vial de nuestro país. Sin embargo, si no se ejecutan adecuada y sosteniblemente, sus impactos ambientales y sociales pueden ser significativos. Por esta razón, este sector cuenta con un Reglamento de Protección Ambiental (en adelante, Reglamento), aprobado por el MTC mediante el Decreto Supremo 004-2017-MTC, el cual busca que las actividades, proyectos y servicios garanticen el derecho de las personas a vivir en un ambiente equilibrado y adecuado.

Recientemente, a través de la Resolución Ministerial 126-2025-MTC, publicada el pasado 14 de marzo, el MTC propone modificar este reglamento, ya que, entre otras razones, según esta entidad, se ha advertido una alta tasa de incumplimiento de requisitos en la presentación de instrumentos de gestión ambiental por parte de los titulares de infraestructura de transporte y una demora en los procedimientos de evaluación ambiental, así como en la ejecución de los proyectos e incluso la paralización de actividades. Esta situación viene ocasionando el retraso en el otorgamiento de la certificación ambiental ambiental y, con ello, la demora en la ejecución de los proyectos de inversión.

En ese contexto, el MTC propone una serie de disposiciones que se espera superen los problemas hallados; no obstante, desde la SPDA hemos identificado algunos aspectos de mejora que esta entidad debe tomar en cuenta para que los proyectos bajo su cartera se ejecuten conforme a la normativa y principios del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). A continuación, presentamos una revisión de los cambios propuestos por el MTC y de las recomendaciones alcanzadas por la SPDA. 

¿Qué modificaciones incluye la propuesta normativa?

La propuesta normativa del MTC busca incorporar las siguientes modificaciones:

1. Modificación de artículos para precisar la competencia en materia de evaluación ambiental de la Dirección General de Asuntos Ambientales del MTC.
2. Modificación del artículo 11 relacionado con la actuación de los titulares durante las emergencias ambientales para permitir la ejecución de modificaciones sin instrumento de gestión ambiental.
3. Modificación e incorporación de artículos relacionados con los requisitos para la presentación, plazos, y etapas del proceso de evaluación ambiental de los informes técnicos sustentatorios, modificaciones de estudios ambientales, entre otros.
4. Modificación del artículo 18 respecto de incluir de manera expresa la vigencia indeterminada de la certificación ambiental y de instrumentos de gestión ambiental complementarios.
5. Modificación de la clasificación anticipada, en la que se incluyen, entre otros, los proyectos portuarios.
6. Incorporación artículos relacionados con la regulación de la Ficha Técnica Socio Ambiental (FITSA) para actividades que no estarían sujetas al SEIA.
7. Inclusión de supuestos de modificación que no requieren de instrumentos de gestión ambiental.
8. Adición de nuevo plazo para la regularización ambiental.

Estas modificaciones buscan “optimizar” el proceso de evaluación ambiental y fortalecer la institucionalidad ambiental en el sector de Transportes; no obstante, desde la SPDA, hemos advertido algunas propuestas que requieren que el MTC reconsidere y ajuste sus disposiciones a los mandatos de la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (en adelante, Ley del SEIA), y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 019-2009-MINAM (en adelante, Reglamento de la Ley del SEIA).

¿Qué recomendaciones han sido alcanzadas desde la SPDA?

A continuación, presentamos las recomendaciones de la SPDA:

• Adecuar la disposición de emergencias ambientales al SEIA

La propuesta del MTC incluye un artículo que permite a los titulares la ejecución de actividades sin recurrir previamente al procedimiento de evaluación ambiental, siempre que sea en el marco de emergencias por eventos catastróficos. Si bien, comprendemos que situaciones de emergencia pueden orillar a los titulares a tomar acciones para contener los efectos del evento, es necesario que estas acciones se realicen conforme a lo dispuesto por la Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley del SEIA, el cual permite realizar acciones sin instrumento de gestión ambiental en el marco de una emergencia,  toda vez que se vinculen de manera directa con la mitigación y minimización de los efectos negativos del evento.

En ese sentido, la propuesta de artículo debe hacer referencia a dicho marco legal y también incluir garantías para que no se realicen o regularicen acciones que no estén vinculadas a una emergencia, como, por ejemplo, a través de la presentación de un reporte de las acciones realizadas con fotografías o videos fechados, y sustentando técnicamente la acción realizada y su vinculación con la emergencia.

• Garantizar la actualización de los instrumentos de gestión ambiental

El proyecto normativo también propone que, una vez iniciada la ejecución del proyecto, la certificación ambiental otorgada para proyectos, con instrumentos de gestión ambiental o con instrumentos de gestión ambiental complementarios^[1], tengan vigencia indeterminada.

Es importante precisar que los instrumentos de gestión ambiental se encuentran sujetos a actualización de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 del Reglamento de la Ley del SEIA.

Por dicha razón, alertamos que la redacción de esta propuesta de vigencia indeterminada es un riesgo, ya que podría conllevar a una confusión con la obligación de actualización del estudio ambiental, que incluso se encuentra sancionada^[2].

Por lo tanto, consideramos importante que la propuesta normativa sea lo suficientemente clara y recoja la obligación de actualización.

• Incorporar expresamente al Serfor y al Mincul en la emisión de opiniones técnicas

Respecto al artículo que recoge opiniones vinculantes, observamos que el MTC solo ha tomado en cuenta a la Autoridad Nacional del Agua (Ana) y al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp); no obstante, hay otras entidades que dan opinión vinculante en el marco del SEIA, como el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) y el Ministerio de Cultura (Mincul), en el marco de sus competencias. Por ello, consideramos importante que se incluyan estas entidades puesto que, por ejemplo, los proyectos de carreteras podrían impactar el patrimonio forestal o alguna reserva de pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial.

• No aprobar la política de regularización de actividades a través del PAMA y PAD

Una medida incluida en la propuesta normativa que consideramos que debe eliminarse es la regularización de actividades a través de instrumentos de gestión ambiental de adecuación como los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y los Planes Ambientales Detallados (PAD).

Antes de que se realice un proyecto de inversión en el sector Transportes, se debe obtener la certificación ambiental, obligación que en este sector está vigente desde el 2001 con la aprobación de la Ley del SEIA y expresamente señalado en su Reglamento de Protección Ambiental, que fue aprobado en el 2017.

Sin embargo, desde el 2017, el MTC ha dispuesto la presentación de instrumentos de regularización como el PAMA y PAD, volviendo esta política excepcional, en la regla.  Así, en el 2019^[3], se dio un nuevo plazo para la regularización de actividades, siempre que los titulares comunicaran a la autoridad ambiental competente su interés de acogerse a la adecuación ambiental en un plazo máximo de 90 días calendario y, luego de ello, presentar el PAMA en un plazo máximo e improrrogable 4 años, el cual venció el 09 de junio de 2024.

No obstante, ahora, el MTC argumenta que es necesario nuevamente ampliar este plazo debido a que existen al menos 191 proyectos que no lograron adecuar sus actividades, y que no hay una norma que permita otra vez el acogimiento a la adecuación ambiental en el sector Transportes^[4].

Desde la SPDA manifestamos nuestro desacuerdo con esta disposición porque la posibilidad de contar con instrumentos de este tipo solo tiene sentido en el supuesto de que una actividad se haya iniciado cuando no existía normativa ambiental, por lo que ampliar los supuestos de adecuación previstos en la Ley General del Ambiente (esto es, el PAMA) desnaturaliza el objeto de la norma y va en contra del principio de prevención en materia ambiental, principio que irradia y da sentido a la gestión ambiental.

Además, estas medidas implican que,  los titulares que  realizaron actividades sin la obtención de una certificación ambiental, y por ende no implementaron medidas idóneas de gestión ambiental, colocando a la ciudadanía y ecosistemas en peligro, ahora cuenten con un plazo de adecuación para seguir operando sin que existan medidas ambientales adecuadas.

Como lo hemos señalado en reiteradas opiniones, estas medidas pueden funcionar como un incentivo perverso, puesto que motiva a que los titulares esperen más oportunidades para regularizar sus actividades, en lugar de cumplir la norma ambiental desde un principio, lo cual conlleva a un debilitamiento institucional y la puesta en duda de la eficacia de la regulación ambiental.

La tarea pendiente del MTC: aprobar el Reglamento de Participación Ciudadana

Finalmente, un aspecto adicional a la modificación del presente Reglamento es que el MTC apruebe un Reglamento de Participación Ciudadana para su sector, considerando lo dispuesto en el Reglamento de Protección Ambiental del 2017 y tomando en cuenta que la última norma aprobada sobre la materia data de hace más de 20 años.

Esta actualización es importante porque permitirá contar con un régimen claro y predictible con los tipos de mecanismos de participación ciudadana que se pueden implementar en los proyectos del sector Transportes, así como las herramientas para su monitoreo, contemplando además los enfoques que ya se encuentran desarrollados en otros reglamentos de participación ciudadana, como el de género, interculturalidad, derechos humanos, entre otros. De esta forma, se garantiza el involucramiento y la participación de la ciudadanía antes, durante y después de los procesos de evaluación del impacto ambiental.

Acciones claves

Estamos en un momento clave para fortalecer la gestión ambiental de los proyectos de inversión en el sector Transportes, más no para debilitarlo con instrumentos de gestión ambiental que pueden llegar a promover un incumplimiento continuo de sus obligaciones ambientales, o incentivarlos a no actualizar sus instrumentos de gestión ambiental.

En ese sentido, resulta importante que se pueda lograr la integración del marco normativo ambiental del sector Transportes con otras normas ambientales vigentes, como la Ley del SEIA y su Reglamento; clarificar que los estudios ambientales deben actualizarse periódicamente; garantizar el involucramiento de entidades estratégicas vinculadas a la conservación del patrimonio forestal y cultural como el Serfor y el Mincul; y no seguir permitiendo la adecuación de actividades bajo instrumentos de regulación sin atender al problema público que impide que los titulares de este sector se alineen a sus obligaciones ambientales.

Asimismo, invocamos a este sector a garantizar el goce y ejercicio efectivo de la participación de la ciudadanía en los procedimientos de evaluación ambiental de este tipo de proyectos con la actualización del Reglamento de Participación Ciudadana, de acuerdo con nuestro marco normativo ambiental vigente, y con la inclusión de procedimientos y mecanismos de participación claros que garanticen que las preocupaciones y sugerencias ciudadanas sean debidamente atendidas.

 

 

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^[1] En el sector Transportes, los instrumentos de gestión ambiental complementarios son la Ficha Técnica Socio Ambiental y el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental.

^[2] Conforme a lo dispuesto en el artículo 14.a) del Reglamento de Sanciones y Régimen de Incentivos en Materia Ambiental para el sector Transportes, aprobado por Decreto Supremo 015-2022-MTC.

^[3] A través del Decreto Supremo 040-2019-MTC.

^[4] Exposición de motivos del proyecto normativo en la página 42.