Foto: Thomas Müller/SPDA.
La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) recientemente presentó el libro “Fiscalización Ambiental: Recomendaciones para un fortalecimiento integral”, una publicación que evalúa el marco institucional de la fiscalización ambiental en el país y el desempeño de entidades como Osinfor, Sernanp y OEFA.
El abogado del Programa Forestal de la SPDA Jean Pierre Araujo es autor, junto a José Luis Capella, del capítulo “Análisis legal y situacional del rol del Osinfor como entidad de fiscalización en el proceso de gobernanza forestal”. En Actualidad Ambiental conversamos con él sobre el desempeño de Osinfor como entidad encargada de la fiscalización ambiental en el sector forestal y de fauna silvestre.
Primero abordemos algunas definiciones sobre Osinfor:
¿Cuál es su función?
El Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor) supervisa y fiscaliza, a nivel nacional, el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque, que son otorgados por el Estado a través de diversas modalidades de aprovechamiento (conocidas como “títulos habilitantes”).
¿Qué son los títulos habilitantes?
Son derechos dados por el Estado para que personas (naturales o jurídicas) o comunidades aprovechen formalmente los recursos del bosque a cambio de cumplir con unas condiciones determinadas por el mismo Estado. Estos derechos son concesiones en tierras o bosques públicos que pueden ser maderables o no maderables. Las concesiones no maderables incluyen las de ecoturismo, conservación y productos diferentes a la madera como castaña, shiringa, aguaje, ungurahui, tara, algarroba, etc. También se puede otorgar derechos sobre predios privados para que se aprovechen los recursos del bosque y a comunidades nativas para que puedan manejar bosques en el modo “cesión en uso”.
Los títulos habilitantes sobre fauna silvestre también son fiscalizados por Osinfor. Ejemplos de esto son las concesiones de áreas de manejo de fauna silvestre, autorizaciones para zoocriaderos, zoológicos, centros de rescate, centros de custodia temporal, que son otorgados en el marco de la legislación forestal.
Concesiones no maderables (para castaña) en Madre de Dios. Foto: Thomas Müller/SPDA.
¿A cuántas concesiones fiscaliza Osinfor?
Según información de la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS), en el 2013 había 1985 concesiones otorgadas en todo el país, que ocupaban un área superior a las 10 millones de hectáreas, que equivale a poco menos del 10% de todo el territorio nacional.
Cantidad de concesiones en el 2013 abarcaba un área superior a las 10 millones de hectáreas.
¿Con qué criterios se evalúa a Osinfor?
Según la metodología utilizada en “Fiscalización Ambiental: Recomendaciones para un fortalecimiento integral”, el desempeño de Osinfor puede ordenarse considerando tres momentos de gestión y/o vida institucional: Osinfor en el INRENA (2004-2008), Osinfor adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (“Osinfor: primera gestión”: 2008-2010) y desde el 2010 en adelante (“Osinfor: segunda gestión”).
Los criterios de evaluación se centran en cuatro de los objetivos institucionales de Osinfor: constituirse en una institución acorde con el reto de la supervisión y fiscalización del sector forestal y de fauna silvestre; implementar un marco regulatorio sólido que genere seguridad jurídica y predictibilidad, y que se constituya en un desincentivo para conductas ilegales; la realización efectiva de procedimientos administrativos de supervisión, fiscalización y sanción y, finalmente, actividades complementarias a su rol como EFA: fortalecimiento de capacidades, implementación de incentivos, mejora del conocimiento y la información.
Personal de Osinfor realizando inspecciones. Foto: Osinfor.
¿Cuáles son los principales temas pendientes de Osinfor?
Jean Pierre Araujo identifica tres puntos en los que Osinfor, a nivel institucional o en el desempeño de sus funciones, tiene temas que solucionar.
1.- Encargaturas en vez de presidencia ejecutiva
Durante la denominada “primera gestión” de Osinfor (2008-2010) fue contratado un presidente ejecutivo de la institución vía concurso público de méritos. Su mandato debía durar cuatro años. Sin embargo solo estuvo 29 meses, hasta el 2 de noviembre del 2011. Desde entonces no ha habido en Osinfor otro presidente ejecutivo sino que la institución se ha manejado con encargaturas.
¿Por qué eso podría significar un problema? Lo explica Jean Pierre Araujo: “Jurídicamente no hay ningún impedimento a las encargaturas. El tema es la confianza y la seguridad jurídica que se le quiere dar a la institución, que además tiene un rol bastante complejo porque la supervisión es uno de los actos que menos le gusta al propio Estado y a los privados”.
Para el abogado del Programa Forestal de la SPDA, usar encargaturas para Osinfor debería ser una medida provisional y no permanente, que es lo que viene sucediendo si consideramos que el actual encargado, el ingeniero Rolando Navarro Gómez (designado en el cargo el 21 de marzo del 2012), lleva en el cargo más tiempo que el presidente ejecutivo designado en el 2008.
“El problema con la encargatura es que el Estado demuestra que no cumple con las normas que él mismo emite. Esta seguridad jurídica que se le daba al presidente de Osinfor está en la propia Ley, entonces es un mandato del Congreso. Lo que se debe buscar al final es respetar a las instituciones. El Congreso dijo que se debe seguir un procedimiento y asegurar la estabilidad de la institución de esta manera, entonces se debe seguir ese camino y no usar una vía paralela”, señaló Jean Pierre Araujo.
El abogado también precisó que durante la gestión de Rolando Navarro se ha consolidado un régimen de supervisión y fiscalización, se ha modernizado la gestión con herramientas que involucran el análisis de cobertura forestal con imágenes satelitales y se ha mejorado los procedimientos de supervisión, elaboración de manuales, transparencia de información, etc.
Organigrama de Osinfor.
2.- ¿Se superponen funciones entre Osinfor, los gobiernos regionales y Serfor?
Según la evaluación de Jean Pierre Araujo, hasta el momento “ha sido un aprender constante el entender el rol de cada entidad (Osinfor, Serfor y los gobiernos regionales) porque la Ley 27308 fue creada cuando solo existía una entidad nacional que se encargaba de todo: otorgar derechos, aprobar la normativa y supervisar el cumplimiento de estos derechos, que era Inrena a través de la entidad de Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre y las Admisiones Técnicas. Durante los 15 años desde que se publicó la Ley 27308 se ha incorporado a la gestión forestal, a la supervisión y, en general, a las políticas forestales una serie de instituciones nuevas. Entonces el reglamento, que es lo que todos estamos acostumbrado a utilizar, está redactado como si fuera una entidad nacional y ahí nace el problema. Si el reglamento dijera: es la autoridad regional o es el gobierno nacional, entonces queda claro. Pero hace referencia a Inrena y no ayuda mucho cuando tienes alguna duda. Más aún cuando en la transferencia de funciones aún hay temas grises como las que se mencionan en la publicación”.
El objetivo del Tribunal Forestal era asegurar una instancia superior colegiada que evalúe las decisiones de los órganos de línea del Osinfor. Foto: Andina.
3.- No se ha instalado aún el Tribunal Forestal y de Fauna Silvestre
Según el modelo de Osinfor, la supervisión y fiscalización debían recaer en las direcciones de línea como primera instancia administrativa, y la revisión de las decisiones tomadas por cada una de ellas estaría a cargo de un cuerpo colegiado integrado por tres miembros elegidos por concurso público y designados por resolución suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros. Dos miembros de este tribunal debían ser abogados y uno ingeniero forestal. Han pasado cuatro años del diseño orgánico del tribunal y no se ha podido designar al total de sus miembros, a pesar de haberse realizado tres concursos públicos solamente se ha elegido a un miembro.
¿Cuáles son las implicancias de que no se haya instalado todavía el Tribunal Forestal y de Fauna Silvestre de Osinfor? Señala Jean Pierre Araujo: “El objetivo del Tribunal Forestal era asegurar que exista una instancia superior colegiada que evalúe las decisiones de los órganos de línea del Osinfor. Además, la idea de que sea un colegiado era que pueda haber una visión multidisciplinaria y de distintas perspectivas de las decisiones de Osinfor. A nivel forestal y de fauna silvestre nunca ha habido, hasta el momento incluso porque todavía no está este tribunal, un antecedente de este tipo. Lo que se está buscando es que tres personas, o al menos dos por mayoría, se pongan de acuerdo y decidan resolver un caso en particular. Eso puede asegurar un mayor equilibrio en la toma de la decisión final del Estado”.
Las sanciones a concesionarios pueden llegar a 600 UIT, superando los 2 millones de soles.
Otras cosas que se estarían perdiendo al no funcionar todavía este tribunal es que no se sienten precedentes para interpretar artículos. “El Tribunal ayudaría a que haya un mayor entendimiento y análisis sobre la normativa forestal que es tan desordenada que a veces requería que existan precedentes de observancia obligatoria para interpretar un artículo en específico.
Además, ayudaría a establecer un sistema de gradualidad o un indicador que, de repente, Osinfor no ha visto al momento de hacer sus manuales para aplicar la gradualidad. Por ejemplo, existen actividades forestales tan pequeñas que generan ingresos anuales que no superan los 10 o 15 mil soles.
Si a esas actividades se le imponen multas que superan los 100 mil soles, es muy probable que el titular de la actividad reflexione sobre la posibilidad de convertirse en informal, pues la rentabilidad de la actividad no justifica el valor de la multa. El imponer sanciones tan drásticas las pueden convertir en irreales (las sanciones pueden llegar a 600 UIT, superando los 2 millones 300 mil soles) y también las hacen inejecutables. Entonces la sanción no cumple su rol porque no desincentiva al tratarse de un imposible para todas las partes”, concluye Jean Pierre Araujo.
Puede revisar la publicación “Fiscalización Ambiental: Recomendaciones para un fortalecimiento integral” aquí:
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