José Luis Capella / Director del Programa Forestal de la SPDA @jlcapellav

Jean Pierre Araujo / Programa Forestal de la SPDA

El miércoles 30 de septiembre del presente 2015 se publicaron en el diario oficial El Peruano los 4 reglamentos que ponen en plena vigencia la Ley 29763. Es un hito importante para el destino de los bosques y de quienes dependen de ellos. Este reto incluye alcanzar el ansiado desarrollo sostenible a partir de bosques en pie para todos los peruanos.

El proceso para aprobar los reglamentos demoró aproximadamente 4 años, un lapso que puede parecer muy extenso como declaró el presidente Ollanta Humala en la ceremonia de promulgación. Vale la pena reconocer que estos reglamentos son el fruto de un largo proceso participativo, de consulta previa libre e informada con los pueblos indígenas, y de un permanente trabajo multisectorial, liderado por el Ministerio de Agricultura y Riego, a través de la ex Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, y del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre – SERFOR. Desde el lado de la sociedad civil hemos sido fuertes críticos de determinados momentos de demora innecesaria, pero también hemos apoyado un proceso que, con todos sus problemas, reviste en la importante participación lograda uno de los elementos básicos para lograr una verdadera gobernanza forestal.

Es preciso resaltar que la implementación de la nueva normativa sectorial se da en un contexto en el cual el Estado peruano ha presentado su “Contribución Prevista y Determinada Nacional” (INDC por sus siglas en inglés) ante la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, en la cual se ha priorizado las acciones para mitigar el cambio climático y adaptarnos de mejor forma a sus efectos, principalmente a través del fortalecimiento de la gobernanza de los bosques.

Cada uno de los reglamentos cuenta con una estructura común que aborda los temas de acceso a los recursos; condiciones para la conservación; manejo y aprovechamiento sostenible; transporte, transformación y comercialización; promoción y financiamiento; supervisión, fiscalización y sanción.

El más extenso de los 4 es el Reglamento para la Gestión Forestal, que regula el marco general aplicable en relación a la institucionalidad del sector, la zonificación, el ordenamiento y la conservación de nuestro patrimonio forestal.

Los otros tres reglamentos regulan (i) fauna silvestre, (ii) plantaciones y sistemas agroforestales y (iii) gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades nativas y campesinas.

El camino recorrido

Estos 4 reglamentos, así como la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, son el resultado de un largo proceso iniciado con la nefasta aprobación del Decreto Legislativo 1090 en el año 2008, que luego daría lugar a su derogatoria y nueva entrada en vigencia de la Ley 27308, vigente hasta hace poco más de un mes. El arduo proceso participativo con los actores forestales, así como el proceso de consulta con los pueblos indígenas, permite contar con una norma que responde mejor a los diversos intereses y necesidades de los usuarios forestales, en especial de los que dependen directamente del bosque como los pueblos indígenas y los ciudadanos que están más cerca de los bosques.

Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental reconocemos la gran cantidad de temas que involucra el reglamento y la complejidad de los mismos, pero hemos recogido y abordado los temas más resaltantes y estas son las aproximaciones iniciales:

Principales avances (o insistencias) generales (Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI)

Los 4 reglamentos traen una serie de novedades y también recogen o mantienen instrumentos que vienen de la Ley 27308 (2000). Por ejemplo, de lado de las cosas que se quedan, las aproximadamente 7 millones de hectáreas concesionadas en la Amazonía para producción maderable quedan vigentes y deben adecuarse a los nuevos instrumentos de gestión y requisitos, incluyendo contar con regentes, como luego explicaremos. Lo mismo con las concesiones para productos forestales diferentes a la madera, ecoturismo y conservación, que suman juntas alrededor de 3 millones de hectáreas principalmente amazónicas. La norma apuesta por que estas modalidades de acceso (o títulos habilitantes como son denominados en la norma) serán más eficientes y funcionarán mejor con la implementación del resto de medidas que trae la norma (incentivo y fiscalización).

Entre los nuevos títulos habilitantes que entran en vigencia, la cesión en uso en sistemas agroforestales y en bosques remanentes generan una importante expectativa. Este es un intento por darle legalidad a un actor importante dentro del ámbito forestal: el agricultor o la familia, que pueden estar cuidando una porción de bosque o haber apostado por actividades sostenibles como la agroforestería. Esta idea de título habilitante fue propuesta por la sociedad civil de San Martín, y se ajusta a la realidad de zonas forestales denominadas “de tratamiento especial” por ser ecosistemas que han sido transformados en el pasado. Se trata de zonas en las que hoy trabajan agricultores que no acceden a derechos formales asociados a mantener los bosques en pie, y la idea es revertir tal situación.

El marco emergente sigue apostando por los planes de manejo como el instrumento principal para intentar asegurar que el aprovechamiento del patrimonio forestal sea sostenible. Una innovación es que incluye la figura de los regentes forestales, la solidaridad entre estos y los titulares, así como la solidaridad entre los que tienen el título habilitante y quienes realizan la actividad. Por ejemplo, si una comunidad nativa permite que una empresa trabaje en sus tierras, esta será solidaria (es decir, debe responder por los daños en el área) con la comunidad nativa en caso de incumplimientos.

Los regentes serán una especie de “notarios” del bosque. Registrados por el SERFOR, estarán dentro de un régimen de observancia obligatoria de reglas de juego para mantener su condición. Se supone que serán capacitados y se hará seguimiento a su idoneidad, además de ser solidarios con los titulares como ya mencionamos.

Otro tema que permanece es el de la supervisión y fiscalización, que sigue a cargo de OSINFOR para todos los títulos habilitantes y sus correspondientes instrumentos de gestión. Sin embargo, un elemento importante de esta norma es la inclusión de competencias más claras para las instancias regionales (Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre). Uno de los temas a tratar es la posible superposición de funciones entre estos órganos, como también la ausencia de competencias específicas para luchar contra la tala ilegal. Este último punto ha sido abordado por el recientemente aprobado Decreto Legislativo 1220, pero ya nos preocuparemos de eso en otra entrega.

A continuación hacemos una revisión rápida de los principales avances e instrumentos de los 3 reglamentos específicos que implementar el reglamento general:

Fauna Silvestre (Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI)

Uno de los primeros avances es la identificación de un marco de instituciones con competencias para las diferentes actividades de gestión y otorgamiento de derechos. Esto es relevante debido a la compleja relación entre la autoridad nacional y las regionales. Del lado de los títulos habilitantes, se regulan aquellos que requieren un plan de manejo (concesiones, permisos y centro de cautividad), así como los actos administrativos que permiten acceso a la fauna silvestre, pero que por su naturaleza no requieren planes de manejo (autorización de caza o captura comercial, caza deportiva, caza sanitaria, entre otros). También vinculado al manejo, la novedad de los regentes alcanza también a la fauna silvestre, delimitándose una serie de requisitos específicos para este caso.

Uno de los temas que generó mayor debate en relación al aprovechamiento de fauna silvestre fue la regulación de la caza deportiva y sus actividades conexas. El ejercicio de esta modalidad de acceso se ejecuta en el marco de la aprobación de los calendarios regionales de caza deportiva, aprobados por las respectivas autoridades regionales. Cabe resaltar que el listado de especies de fauna silvestre que pueden formar parte de los calendarios de caza es aprobado por el SERFOR en coordinación con los gobiernos regionales.

Plantaciones forestales y sistemas agroforestales (Decreto Supremo 020-2015-MINAGRI)

Uno de los grandes avances permitidos por la Ley N° 29763 fue excluir de la definición de patrimonio forestal y de fauna silvestre de la nación a las plantaciones. Ello ha permitido que se pueda diseñar un régimen que reduzca la presión regulatoria sobre las inversiones en forestación y reforestación, creándose un clima en el cual se clarifique de mejor manera los derechos patrimoniales del inversionista y las garantías que brinda el Estado.

El reglamento establece condiciones de promoción e incentivos de las plantaciones, dependiendo si ellas se realizan en bosques públicos, por los cuales se puede acceder a beneficios como la reducción del 100% del derecho de aprovechamiento, o en predios privados, en los cuales ya no se requiere ni plan de manejo, ni autorización de la autoridad forestal y de fauna silvestre para implementar la plantación.

Preocupa que este Reglamento no haya establecido reglas de adecuación aplicables a las concesiones para forestación y reforestación otorgadas en el marco de la Ley N° 27308, lo cual sin duda obligará a que el ente rector trabaje aún en disposiciones normativas que les faciliten su incorporación al nuevo régimen de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre.

Gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades nativas y campesinas (Decreto Supremo 021-2015-MINAGRI)

Como se ha indicado anteriormente, uno de los logros más importantes del proceso de reforma de la normativa forestal y de fauna silvestre es el respeto de los derechos de los pueblos indígenas y la implementación de un procesos participativo y de consulta previa, libre e informada. La participación de las organizaciones representativas de las comunidades nativas y campesinas ha permitido que se implementen reformas que pueden resultar importantes, como la creación de las unidades técnicas de manejo forestal comunitario, como parte de la estructura orgánica de la autoridad forestal competente para facilitar el acceso a los bienes y servicios del bosque por parte de las comunidades.

Otro cambio a ser resaltado es que el reglamento regula todos los aspectos de la gestión de flora y fauna silvestre en tierras de las comunidades nativas y campesinas, desde el aprovechamiento hasta el transporte y comercialización de los productos aprovechados.

Finalmente, se reconoce la importancia de la organización indígena en el control y vigilancia comunitario. Los miembros de los comités de vigilancia y control forestal comunitario son reconocidos como custodios del patrimonio, quienes pueden ejecutar acciones de prevención y salvaguarda de los recursos y productos forestales y de fauna silvestre ubicados dentro de los límites comunales.

Decreto Supremo 018 2015 MINAGRI by spdaactualidad