• Especialistas de la SPDA realizan un análisis de los avances en transparencia y acceso a la información en nuestro país, a partir de una resolución del Tribunal de Transparencia.

Escriben: Diana Suárez y Grecia Medina / Programa Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

 

El pasado 18 de julio, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (TTAIP) declaró fundado en parte el recurso de apelación presentado por la SPDA al considerar que se había vulnerado el derecho fundamental de acceso a la información pública, a propósito de un pedido de información que realizó SPDA a Provías Nacional, donde solicitó expresamente toda la documentación pública generada del avance del proyecto de Carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, incluidos los shapefiles  de los tramos que la componen y del proceso de consulta previa de cada uno de sus tramos.

No obstante, el funcionario de Provías Nacional se limitó a señalar el estado de cada tramo del proyecto, sin adjuntar información de los expedientes ni precisar si contaba o no con cada parte de la información requerida. Cabe precisar que la mencionada carretera se ejecuta en el marco de un proyecto de inversión pública que buscaría satisfacer una brecha de inversión y el interés público; por lo que, a priori, no habría un asunto que mantener en reserva.

Desafortunadamente, estas vulneraciones al derecho de acceso a la información pública por parte de las instituciones no son aisladas sino más bien recurrentes, un asunto sistémico.

De acuerdo a un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo^[1], más del 68 % de los recursos de apelación que fueron de conocimiento del TTAIP, entre los años 2019 y 2021, fueron declarados fundados tras verificarse que la entidad obligada vulneró el derecho fundamental de acceso a la información pública. Asimismo, en los años 2020 y 2021, esta cifra se incrementó hasta en un 82 %.

En esa línea, surge la importancia de repasar las herramientas de transparencia y acceso a la información con las que contamos actualmente y presentar la agenda pendiente del gobierno para fortalecer la institucionalidad democrática.

¿Qué es el TTAIP?

El TTAIP es un órgano resolutivo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos creado mediante Decreto Legislativo 1353, encargado de resolver, en la última instancia administrativa, las controversias que se susciten vinculadas a la transparencia y al derecho al acceso a la información pública a nivel nacional. Su creación representó un importante avance en la institucionalidad en este tema y es una oportunidad para amplificar el control al Estado en cuanto a la provisión de información pública.

En el 2020, el TTAIP resolvió 1712 apelaciones de solicitudes de acceso a la información pública y diez apelaciones de sanciones impuestas a servidores por el incumplimiento a las normas de transparencia y acceso a la información pública.

Asimismo, hasta junio de 2021, el TTAIP recibió 1371 recursos de apelación por el presunto incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y resolvió 1354.^[2]

¿Qué dijo el TTAIP en el presente caso?

El TTAIP resolvió que el titular de la información no señaló de forma clara si contaba o no con toda la documentación solicitada y brindó información incompleta, lo cual trajo como consecuencia que se vulnere el derecho de acceso a la información pública conforme a las disposiciones contenidas en el Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Al respecto, se dispuso a la autoridad que entregue todos los documentos que describan o traten sobre el avance del proyecto en cuestión y todos los documentos referidos a la consulta previa de los tramos II, III y IV; otorgándole un plazo de 7 días para que acredite al TTAIP su cumplimiento, bajo apercibimiento de correr traslado al Ministerio Público. A la fecha, se ha cumplido con el plazo y la información ha sido entregada.

La resolución en cuestión desarrolla la importancia y necesidad de que la respuesta que brinden las autoridades a una solicitud de información sea clara, precisa, completa y actualizada, siendo obligación de la autoridad dejar constatada la existencia o no de la información que tiene en su poder; declaración que, además, tiene carácter de declaración jurada y se rige bajo el principio de presunción de veracidad. Asimismo, precisa que el incumplimiento de la Ley de Transparencia es pasible de ser sancionada como falta grave en la vía administrativa y también acarrea responsabilidad penal bajo la figura de abuso de autoridad, tipificada en el artículo 376 del Código Penal.

Por otro lado, la resolución cita distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que son clave para entender el alcance del derecho fundamental al acceso a la información pública, tales como: i. la publicidad en la actuación de los poderes públicos es la regla y no la excepción, por lo que las excepciones deben ser interpretadas de manera restrictiva y estar debidamente fundamentadas (Exp. 3035-2012-PHD/TC); ii. es responsabilidad de las entidades acreditar la necesidad de mantener en reserva la información solicitada, por lo que le corresponde la carga de la prueba (Exp. 2579-2003-PHD/TC); iii. el derecho no solo comprende la obligación de entregar la información solicitada, sino de que esta sea completa, actualizada, precisa y verdadera (Exp. 1410-20011-PHD/TC).

¿Qué establece la Ley de Transparencia y su Reglamento?

Actualmente, contamos con una Ley de Transparencia, Ley 27806, que fue publicada en el 2002 y su reglamento en el 2003, aprobado por Decreto Supremo 072-2003-PCM. Esta normativa resulta muy importante porque desarrolla el derecho fundamental de acceso a la información pública reconocido en el inciso 5 del artículo 2 de la Constitución, que regula el principio de publicidad, por el que toda información que posea el Estado se presume pública. Adicionalmente, establece la transparencia activa como un mecanismo de difusión de la información, a través de la implementación y actualización de los portales de transparencia de las dependencias públicas.

Entre las principales características de esta norma, se debe resaltar que establece los sujetos legitimados para solicitar y recibir información, así como las entidades obligadas a brindar información y las excepciones al ejercicio del derecho, que está relacionada a aquella información que sea secreta, reservada y confidencial, las cuales deben interpretarse de forma restrictiva.

Intentos de actualización de la normativa de transparencia y acceso a la información pública

El pasado junio del presente año, fue publicado el Proyecto de Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Exposición de Motivos mediante Resolución Ministerial 0214-2023-MINJUS, lo cual evidenció una oportunidad para proveer mejores estándares a las entidades del Estado para garantizar el derecho de acceso a la información y la transparencia, así como fortalecer las herramientas necesarias para que la ciudadanía que nos permitan garantizar un gobierno abierto. Actualmente, el proyecto normativo se encuentra en etapa de revisión de envío de comentarios de la ciudadanía.

La agenda del Perú en Gobierno Abierto

Desde el 2011, el Perú forma parte de la Alianza de Gobierno Abierto, que es una iniciativa multilateral que busca trabajar para el ejercicio de una labor pública enfocada en la transparencia y acceso a la información, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la integridad pública; principios clave del Gobierno Abierto.

En esa misma línea, en febrero se aprobó el Plan de Acción de Gobierno Abierto (PAGA) del periodo 2023-2024 mediante Decreto Supremo 033-2023-PCM.

Este PAGA contiene trece compromisos en los siguientes temas: salud, educación, ambiente e industrias extractivas, seguridad ciudadana, justicia abierta y parlamento abierto. Cabe indicar que, a través de los PAGA, se definen de manera participativa los compromisos del Estado peruano para promover esta materia como parte del proceso de modernización de la gestión pública.

Mediante el artículo 2 del Decreto Supremo 206-2019-PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros creó una Comisión Multisectorial de naturaleza permanente llamada “Foro Multiactor de Gobierno Abierto”, con el objeto de proponer las prioridades que deban ser implementadas en el país como parte de los compromisos asumidos en los referidos PAGA, así como para dar seguimiento a su cumplimiento en el marco de los estándares aprobados por la Alianza para el Gobierno Abierto.

Finalmente, desde este año, la Secretaría de Gestión Pública de la PCM puso en marcha la Comunidad de Práctica en Gobierno Abierto, que tiene como objetivo trabajar con servidores de diferentes entidades públicas para facilitar el intercambio de información, así como canalizar necesidades en la formación de capacidades e incentivar iniciativas orientadas al desarrollo de los principios de Gobierno Abierto.

[Ver además► ¿A qué nos referimos con Gobierno Abierto? Mira este especial multimedia]

¿Cuál es la agenda pendiente para la transparencia al día de hoy?

Si bien la Ley de Transparencia y su reglamento hoy son instrumentos necesarios que permiten aplicar el derecho fundamental de acceso a la información pública, no debe perderse de vista el hecho de que esta normativa lleva vigente más de 20 años, sin actualización ni respuesta a las nuevas necesidades de acceso a la información de la ciudadanía para que esta resulte ser eficiente y eficaz, y que le permita formarse una opinión pública libre e informada.

Esta actualización resulta apremiante, teniendo en cuenta el avance acelerado de la sociedad de la información, así como los nuevos estándares y tendencias a nivel global y regional en materia de transparencia, gobierno abierto e integridad de la gestión pública para la consolidación de la democracia en todos los ámbitos, especialidades y niveles de gobierno; estándares que nuestro país viene acogiendo desde iniciativas como la Alianza de Gobierno Abierto y los PAGA.

En ese contexto, desde la SPDA consideramos de suma relevancia fortalecer el marco normativo para el ejercicio efectivo del derecho fundamental de acceso a la información y contribuir a superar las brechas más significativas en la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. En esa línea, desde la sociedad civil evidenciamos que existen tres temas que deben ser priorizados a partir del análisis realizado:

1. Sobre la entrega de información rápida y eficaz por parte de las autoridades

De acuerdo al estudio realizado por la Defensoría del Pueblo, las vulneraciones al derecho de acceso a la información pública se dieron principalmente porque las entidades no justificaron correctamente las denegatorias al acceso a la información y no desvirtuaron la presunción de publicidad que ostenta toda información que producen o poseen las entidades obligadas. Aunado a ello, el estudio arrojó que las apelaciones del TTAIP fueron en gran medida por información que no brindaron los ciudadanos a los gobiernos regionales y locales.

En consecuencia, se advierte que no solo se requiere fortalecer las capacidades de los servidores públicos de nivel nacional, regional y local respecto de los alcances de las disposiciones normativas existentes para garantizar un adecuado ejercicio del derecho a la información pública^[3]; sino que también es importante que el Ejecutivo, a través de la Secretaría de la Gestión Pública de la PCM, continúe trabajando de forma articulada con las entidades públicas para impulsar estándares de gobierno abierto en sus instituciones.

Por otro lado, se ha evidenciado que portales de transparencia tanto de gobiernos locales como regionales, no permiten realizar solicitudes de acceso a la información pública de manera virtual, señalando que solamente se puede acceder de manera presencial en las sedes; sin embargo, se debe precisar que las entidades deben contar con los recursos humanos, tecnológicos y presupuestarios necesarios para la atención de las solicitudes de información y las demás funciones en materia de transparencia y acceso a la información que le correspondan.^[4]

2. Sobre los compromisos asumidos en Gobierno Abierto

Uno de los principales retos que tenemos como país es dar cumplimiento a los compromisos asumidos en los Planes de Acción de Gobierno Abierto. Por tal motivo, debe considerarse el reporte de avances del IV PAGA, donde se señala que en el ámbito ambiental, se dio un nivel de avance del 0 % respecto a la articulación de plataformas de las entidades generadoras de información ambiental en los diferentes niveles de gobierno, para una mejor oferta y acceso de información a la ciudadanía. Si bien dicha cifra se dio en un contexto de pandemia, ello nos permite evidenciar aún mejor la necesidad apremiante de transparentar información a nivel ambiental.

Por otro lado, en el marco de emergencias ambientales, como la ocurrida el pasado 15 de enero del 2022, donde se derramaron más de 11 mil barriles de crudo en el marco de las operaciones de Relapasaa del grupo Repsol, se amerita un nivel suficiente de articulación por parte de las autoridades para proveer de información eficaz y rápida a la población en dichos contextos y que facilite la toma de decisiones.

3. Sobre la necesidad de la actualización del reglamento de la ley de transparencia y acceso a la información pública

Por último, uno de los principales temas respecto a transparencia de información es contar con una normativa que responda a las necesidades actuales. En esa línea, es imperativo que se dé una actualización al reglamento de la ley de transparencia y acceso a la información pública, la cual incluya principios orientadores que salvaguarden en todos los supuestos el derecho de los ciudadanos a acceder a la información con la que cuentan las autoridades, y que ello no sea limitativo, teniendo en consideración los supuestos expresamente señalados por la norma para información reservada.

Asimismo, es necesario la construcción de una cultura de gobierno abierto, porque al integrar el derecho a conocer información de todas las autoridades y todos los funcionarios públicos, la divulgación proactiva de información aleja al gobierno de la opacidad y el secreto.

Conforme se ha comentado, existen una serie de temas que deben ser priorizados en la agenda actual para fortalecer los instrumentos que nos permiten ejercer adecuadamente nuestros derechos de acceso a la información pública. Ello, aunado a los compromisos internacionales asumidos como país, van a permitir consolidar la institucionalidad y contribuir a que tengamos una democracia ambiental más inclusiva.

Datos:

• La SPDA, como integrante de la sociedad civil, forma parte del Foro Multiactor de Gobierno Abierto, así como de la Comunidad de Gobierno abierto que lidera la PCM.
• Para mayor información sobre Gobierno Abierto puedes acceder a este especial multimedia https://actualidadambiental.pe/gobiernoabierto/

 

 

 

 

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^[1] Balance de la Gestión del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública 2019-2021.  BALANCE DE LA GESTIÓN DEL TRIBUNAL DE TRANSPARENCIA.pdf.pdf (www.gob.pe)

^[2] Balance de la gestión del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública 2019 – 2021. Defensoría del Pueblo.

^[3] Según la Defensoría del Pueblo, actualmente, existe un alto porcentaje de desconocimiento respecto a la naturaleza del derecho de acceso a la información pública y su diferencia con otros derechos como el de acceso al expediente en el marco del derecho de defensa, el derecho de petición o el de autodeterminación informativa, lo cual no garantiza que los ciudadanos pueden ejercer de manera efectiva el mismo.

^[4] Manual de acceso a la información para funcionarios públicos. Defensoría del Pueblo. Primera Edición. 2015. https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/08/Manual-de-acceso-a-la-informacion-de-funcionarios.pdf