Foto: Michell León / Pronaturaleza

Escrito por Patricia Torres / Programa de Bosques y Servicios Ecosistémicos de la SPDA

Han transcurrido casi seis años desde la entrada en vigencia [1] de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre forestal (LFFS), y sus cuatro reglamentos [2] . Durante este tiempo, se ha promovido la aprobación de diversas iniciativas dirigidas a operativizar y fortalecer dicho marco normativo [3] y, con menor difusión, se han producido otras modificaciones (incluso tácitas) luego de interpretar la normativa forestal y de fauna silvestre a la luz de reformas transversales impulsadas por el Estado.

El presente artículo abordará este segundo caso, para lo cual nos enfocaremos en tres reformas dispuestas a finales del 2016 por implicar, en nuestra opinión, cambios de relevancia que requieren de una mayor difusión entre los(as) administrados(as) y las propias autoridades: interoperabilidad, Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) y plazo de vigencia de los títulos habilitantes.

1. Interoperabilidad

Mediante el Decreto Legislativo N° 1246, se dispuso la interoperabilidad entre las entidades de la Administración Pública a fin de que puedan tener acceso, entre sí a la información o bases de datos que administren, recaben, sistematicen, creen o posean, para la tramitación de sus procedimientos administrativos y para sus actos de administración interna [4].

Para tal efecto, las entidades de la Administración Pública publican sus servicios y solicitan el acceso a aquellos disponibles en la Plataforma Nacional de Interoperabilidad [5] .

Como una consecuencia natural de lo anterior, se prohibió que dichas entidades puedan solicitar a los(as) administrados(as) la información que pudieran obtener mediante la interoperabilidad, tal como la identificación y el estado civil, los antecedentes (penales, judiciales y policiales), la vigencia de poderes y designación de representantes legales, y la titularidad o dominio sobre bienes registrados [6]. Dicho listado de información se ha venido ampliando progresivamente.

En este contexto, muchos requisitos establecidos en la normativa forestal y de fauna silvestre y que se asumían como razonables, dejaron de ser exigibles [7] o fueron sustituidos por una versión simplificada [8] .

Si bien este análisis fue efectuado por cada requisito en el marco del ACR, lo cierto es que, se siguen reportando casos en los cuales no se toman en cuenta estas consideraciones [9] .

2. Análisis de Calidad Regulatoria

En el marco del Decreto Legislativo Nº 1310, se estableció que todas las entidades del Poder Ejecutivo debían realizar un ACR del stock de procedimientos administrativos vigentes al 02 de agosto de 2017 [10] , a fin de identificar, eliminar y/o simplificar aquellos que resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento [11].

Como resultado de dicho proceso, se obtiene la ratificación de las disposiciones normativas o, en su defecto, su derogación automática [12] . Cabe precisar que, el actual Reglamento para la aplicación del ACR formalizó en el 2019 la opción de declarar improcedentes a aquellos supuestos que estaban fuera del alcance del ACR [13] .

Bajo dicho marco, a finales del 2018 [14] , se publicaron los resultados de la evaluación efectuada a los procedimientos administrativos en materia forestal y de fauna silvestre, planteándose en nuestra opinión el siguiente escenario:

Fuente: Elaboración propia.

De la revisión del Informe N° 002-2018-CCR-ST, que sustenta el Decreto Supremo N° 130-2018-PCM, se advierte que algunos procedimientos administrativos no fueron parte de la evaluación del ACR [15] y, en consecuencia, no cuentan con una ratificación expresa [16] , por lo que sería importante que se difundan las implicancias jurídicas de ello, al igual que para el caso de los 22 procedimientos administrativos que fueron declarados improcedentes [17] .

En cuanto a los 21 procedimientos administrativos que requirieron la emisión de una medida simplificadora, es preciso remitirse a la Resolución Ministerial Nº 0026-2019-MINAGRI por la cual se dio cumplimiento a dicho mandato, al aprobarse la eliminación de requisitos para determinados procedimientos administrativos, así como la simplificación y reemplazo de requisitos para otros procedimientos administrativos.

Finalmente, es importante señalar que si bien el SERFOR ha cumplido con publicar en su página web institucional [18] la relación de los 98 procedimientos administrativos ratificados y sus respectivos requisitos, aún hace falta el uso de  más productos comunicacionales por diversos canales, en especial porque los(as) usuarios(as) se remiten frecuentemente a los textos originales de los cuatro reglamentos de la LFFS y que no recogen los cambios normativos indicados en el presente artículo.

3. Plazo de vigencia de los títulos habilitantes

Mediante el Decreto Legislativo N° 1272 se introdujo a la LPAG una disposición orientada a evitar que los(as) administrados(as) tramiten nuevos títulos habilitantes o su renovación a pesar de que las condiciones para su otorgamiento se mantuvieran iguales [19] . Para tal efecto, se estableció como regla general la vigencia indeterminada de los títulos habilitantes, salvo que por ley especial se estableciera un plazo determinado de vigencia, ampliándose casi dos años más tarde la posibilidad de establecer ello por Decreto Legislativo y, de manera excepcional, por  Decreto Supremo [20] .

Respecto al impacto de dicha disposición en la normativa forestal y de fauna silvestre, se cuentan con diversas opiniones del SERFOR [21] que advierten:

a. Que el término “títulos habilitantes”, utilizado por la disposición bajo análisis, debe entenderse en un sentido amplio, por lo que no se limita a lo que la normativa forestal y de fauna silvestre denomina títulos habilitantes, sino también incluye a actos administrativos que no  constituyen títulos habilitantes [22] , siendo necesario analizar cada caso en concreto.

b. La existencia de casos que cobrarían vigencia indeterminada, toda vez que el plazo de vigencia ha sido establecido por Decreto Supremo. Sumado a lo anterior, el SERFOR ha emitido este año una opinión [23] que establece la lista de procedimientos administrativos con vigencia indeterminada y que, sin perjuicio de su análisis, requiere precisamente ser difundida para su conocimiento y discusión al tratarse de una posición oficial procedente de la Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.

4. Conclusiones

La normativa forestal y de fauna silvestre actual ha sido objeto de diversas modificaciones a lo largo de estos casi seis años, identificándose algunos procesos de reforma de gran impacto, pero de poca difusión entre los(as) administrados(as) y las propias autoridades, lo que dificulta su operatividad bajo el riesgo de generar un costo innecesario (ilegal) para el(la) usuario(a).

En ese sentido, consideramos fundamental que el SERFOR promueva el uso de más productos comunicacionales, por diversos canales, a fin de dar a conocer el texto normativo vigente. A ello, podría sumar la aprobación de sendos Textos Únicos Ordenados con la finalidad de compilar, en un solo texto para cada caso, las modificaciones efectuadas a la LFFS y a sus cuatro reglamentos [24] .

Ello, resulta gravitante en un sector donde la carga principal de la gestión se encuentra distribuida entre las Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre, ya sea Gobierno Regional con funciones transferidas o en su defecto las Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre, por lo que cualquier omisión o falta de entendimiento sobre la normativa vigente tiene un mayor riesgo de no ser advertido.

* El artículo apareció originalmente en Prometheo – Círculo de Derecho Administrativo, el 07 de setiembre de 2021.

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Referencias: 

[1] En específico el 01 de octubre de 2015.

[2] Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI; Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2015-MINAGRI; Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales, aprobado por Decreto Supremo N° 020-2015-MINAGRI; y Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas, aprobado por Decreto Supremo N° 021-2015-MINAGRI.

[3] Tales como, el Decreto Legislativo N° 1283, Decreto Legislativo que establece medidas de simplificación administrativa en los trámites previstos en la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y modifica artículos de esta ley; el Decreto Legislativo N° 1319, Decreto Legislativo que establece medidas para promover el comercio de productos forestales y de fauna silvestre de origen legal; el Decreto Supremo Nº 011-2016-MINAGRI, Decreto Supremo que aprueba disposiciones para promover la formalización y adecuación de las actividades del sector forestal y de fauna silvestre; y el Decreto Supremo N° 007-2021-MIDAGRI, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre.

[4] Artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1246, Decreto Legislativo que aprueba diversas medidas de simplificación administrativa.

[5] Creada por Decreto Supremo N° 083-2011-PCM.

[6] Artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo N° 1246, Decreto Legislativo que aprueba diversas medidas de simplificación administrativa.

[7] Por ejemplo, certificado negativo de antecedentes penales vinculados a los delitos ambientales, contra la fe pública, contra la administración pública, contra la salud pública, contra la Libertad personal en la modalidad de trata de personas o contra el patrimonio cultural.

[8] Por ejemplo, se reemplazó la copia del título de propiedad del predio por el número de Partida Registral SUNARP donde se acredite la propiedad del predio.

[9] Por ejemplo, Texto Único de Procedimientos Administrativos del Gobierno Regional Loreto, aprobado por Ordenanza Regional Nº 015-2019-GRL-CR.

[10] Fecha de publicación de la Resolución Ministerial N° 196-2017-PCM, que aprueba el Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria, conforme a lo dispuesto en el numeral 15.1 del artículo 15 del “Reglamento para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria de procedimientos administrativos establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1310”, aprobado por Decreto Supremo N° 075- 2017-PCM (actualmente derogado).

[11] Numeral 2.1 del artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310, modificado por Decreto Legislativo Nº 1448.

[12] Numeral 6 del Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria, aprobado por Resolución Ministerial N° 196-2017-PCM.

[13] Artículo 18 del Reglamento para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria de procedimientos administrativos establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1310 – Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa, aprobado por Decreto Supremo Nº 061- 2019-PCM.

[14] Decreto Supremo Nº 130-2018-PCM, Decreto Supremo que ratifica procedimientos administrativos de las entidades del Poder Ejecutivo como resultado del Análisis de Calidad Regulatoria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310, Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa.

[15] Por ejemplo, el Establecimiento del Bosque Local, la autorización de liberación de especímenes de fauna silvestre en hábitats naturales con fines de translocación, y la inscripción en el Registro de Personas Jurídicas Especializadas en dictar el Curso de Educación, Seguridad y Ética en la Caza Deportiva.

[16] Según el numeral 13.1 del artículo 13 del “Reglamento para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria de procedimientos administrativos establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1310”, aprobado por Decreto Supremo N° 075-2017-PCM (actualmente derogado).

[17] Por ejemplo, el otorgamiento de Concesiones forestales con fines maderables mediante procedimiento abreviado.

[18] De acuerdo con el mandato dispuesto en el artículo 8 del Decreto Supremo N° 130-2018-PCM.

[19] Numeral I.3.8 de la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1272.

[20] Por Decreto Legislativo N° 1452, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

[21] Por ejemplo, el Informe Legal N° 0010-2018-MINAGRI-SERFOR-SG/OGAJ, de fecha 09 de enero de 2018, y el Informe Legal N° 0157-2018-MINAGRI-SERFOR-SG/OGAJ, de fecha 12 de julio de 2018, Disponibles en: http://app.serfor.gob.pe/transparenciav2/consulta_InformesLegales.aspx.

[22] Para un mayor detalle sobre lo que son y comprenden los títulos habilitantes y los actos administrativos que no constituyen títulos habilitantes, puede consultarse cada uno de los cuatros reglamentos de la LFFS, los cuales incluyen un listado de actos administrativos para ambas categorías.

[23] Informe Técnico N° D000089-2021-MIDAGRI-SERFOR-DGPCFFS-DPR, de fecha 23 de abril de 2021.

[24] De acuerdo con lo previsto por la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1452, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.