Por: Melissa Sánchez, Andry Tarazona, Carlos Trinidad y Bryan Jara
Programas de Biodiversidad y Pueblos Indígenas – Política y Gobernanza Ambiental. 

 

A largo de los últimos años se han promovido diversos proyectos de infraestructura que no cumplen con los estándares ambientales mínimos. Esta situación se ha agudizado por iniciativas legislativas del Congreso de la República que han promovido la construcción de carreteras y centrales eléctricas sin un adecuado sustento técnico a nivel ambiental, económico y social, lo que podría generar graves impactos sobre el ambiente y las formas de vida de los pueblos indígenas de las zonas afectadas. Asimismo, se ha impulsado la construcción de infraestructura en zonas donde el marco legal no lo permite. Por esas razones, es importante que el próximo Congreso de la República priorice las siguientes acciones:

Propuestas que deberían ser priorizadas:

1.- Garantizar la interoperabilidad entre las autoridades en la planificación y diseño de proyectos de infraestructura vial

Es necesario que el intercambio de información y trabajo colaborativo entre entidades intersectoriales se realice de forma más temprana, a fin de asegurar la identificación y protección temprana de los componentes ambientales y sociales cuando se promuevan proyectos de inversión.

Así por ejemplo, si bien actualmente el Decreto Supremo N° 005-2018-MTC ha establecido que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el SERNANP y el Ministerio de Cultura (MINCUL) trabajarán con un enfoque interoperabilidad a fin de excluir aquellas rutas o tramos viales cuyo trayecto afecten componentes ambientales y sociales sensibles; se debería modificar el artículo 23, literal f) de la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, en lo referido al reglamento de jerarquización vial, estableciendo que los criterios de clasificación de vías tendrán en consideración la no afectación de componentes ambientales y sociales, valiéndose para ello del intercambio de información entre las entidades del Estado, como SERNANP, MINCUL o SERFOR.

2.- Concordancia de la legislación de transportes con la normativa ambiental

Asimismo, a fin de garantizar la seguridad jurídica, la Ley N° 27181 debería mencionar que en el diseño, desarrollo y ejecución de proyectos de infraestructura vial se deberá tomar en consideración las prohibiciones y disposiciones contenidas en normas ambientales y de pueblos indígenas, como la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley de Pueblos Indígenas en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial, entre otras.

3.- Opiniones previas vinculantes para proteger a los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial (PIACI)

El Ministerio de Cultura debería contar con la potestad normativa para emitir opiniones vinculantes con anterioridad al otorgamiento de títulos habilitantes, concesiones o derechos para el aprovechamiento de recursos naturales o la habilitación de infraestructura vial; a fin de salvaguardar la vida e integridad de los PIACI. Así, por ejemplo, para la evaluación de la viabilidad de un proyecto o del otorgamiento de un título habilitante, la autoridad competente debería solicitar una opinión técnica del MINCUL a fin de establecer si las futuras concesiones o proyectos podrían afectar reservas indígenas, reservas territoriales o los territorios de PIACI que no se encuentran categorizados^[1].

4.- Derogación de la Ley 30723

Esta norma, vigente desde enero de 2018, promueve la construcción de carreteras en la Amazonía, poniendo en riesgo a diversas áreas naturales protegidas, reservas indígenas, territorios de pueblos indígenas, entre otros. Diversas entidades nacionales e internacionales, como los Ministerios del Ambiente, Cultura y Justicia, la CIDH, ONU y organizaciones indígenas, pidieron que no fuera aprobada, puesto que esta norma expresaba la posibilidad de construir carreteras en áreas y territorios donde el marco legal peruano lo prohíbe expresamente.

5.- Incorporación de criterios ambientales en el diseño y formulación de normas

Diversas iniciativas legislativas han propuesto declaratorias de interés para promover la ejecución de proyectos de infraestructura vial. Sin embargo, en la mayoría de los casos, estas no responden a una necesidad real y objetiva. Incluso, la posible ejecución de tales proyectos puede traer consigo severas afectaciones a diversos componentes ambientales y sociales.

En ese sentido, debe actualizarse la Ley N° 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, para que incorpore consideraciones ambientales y sociales en la formulación de iniciativas legislativas, específicamente para incluir obligatoriamente variables ambientales dentro del análisis costo – beneficio de las normas propuestas.

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Los congresistas NO deberían:

• Aprobar leyes sin realizar procesos de consulta previa

El derecho a la consulta previa legislativa previa, libre e informada está reconocido por el numeral 2 del artículo 6 del Convenio 169 y el artículo 2 de la Ley N° 29785. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en el caso Gonzalo Tuanama Tuanama (Exp. No. 0022-2009- PI/TC), ha señalado que la consulta previa legislativa es obligatoria cuando las leyes modifican directa o indirectamente la situación jurídica de los pueblos indígenas y afectan sus derechos.

El parlamento peruano, por lo tanto, debe cumplir con realizar procesos de consulta previa cuando adopte medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas.

• Aprobar leyes sin las salvaguardas sociales y ambientales mínimas

En todo proceso de elaboración, deliberación, aprobación y promulgación de una ley se debe tomar en consideración las siguientes salvaguardas ambientales y sociales[2]:

• Prevenir, mitigar y/o compensar impactos adversos para la población, especialmente, de los pueblos indígenas y el ambiente.
• Considerar el riesgo climático.
• Fomentar la participación pública de las partes interesadas.
• Garantizar la integridad de la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas.
• Evitar y minimizar los impactos negativos sobre la salud de las personas, la biodiversidad y los ecosistemas, a través de la prevención de la contaminación.

• Aprobar leyes sin contar con el sustento técnico necesario de la materia que se regula

La gran mayoría de las iniciativas legislativas no cuenta con un análisis riguroso sobre el impacto de la regulación propuesta que incluya, por ejemplo, la identificación de los agentes afectados, los beneficios y costos relevantes esperados de la propuesta normativa y el efecto neto de la iniciativa sobre la sociedad y economía del país. De la misma forma, la mayoría de estas iniciativas no sustenta sus propuestas en evidencia^[3].

Es indispensable que las iniciativas legislativas que pudieran tener impacto sobre el ambiente cuenten con un análisis que tome en cuenta estos elementos, pues garantiza la evaluación de parámetros técnicos mínimos que aseguren la efectividad de las normas propuestas y, en general, evita que se aprueben normas que sean perjudiciales para el país.

En el Congreso anterior se promovieron más de 15 iniciativas de declaraciones de interés para la ejecución de centrales hidroeléctricas y carreteras que carecían de sustento técnico mínimo.

Prioridades de control político

a) El Decreto Supremo N° 005-2018-MTC estableció que, en un plazo máximo de noventa (90) días, contados a partir de su publicación, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC efectuará la actualización y/o modificación del Clasificador de Rutas del Sistema Nacional de Carreteras – SINAC, para excluir de este a los proyectos que pudieran superponerse con: (i) áreas naturales protegidas de uso indirecto; (ii) reservas territoriales; y (iii) áreas naturales protegidas de uso directo y zonas de amortiguamiento que no cuenten con la emisión de compatibilidad por parte del SERNANP.

Asimismo, esta norma estableció que los proyectos de infraestructura vial a cargo del Gobierno nacional, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de los Gobiernos regionales y de los Gobiernos locales, se desarrollarán dando cumplimiento a la normativa ambiental, de áreas naturales protegidas y de aquella que garantiza la protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial.

En ese sentido, sería conveniente que el Congreso de la República, a través del ejercicio de su función de control político, verifique si estas disposiciones vienen siendo cumplidas por las entidades nacionales o subnacionales.

b) El Congreso debería fiscalizar que las entidades nacionales o subnacionales garanticen la efectividad del derecho a la consulta previa, libre e informada en proyectos de infraestructura vial. En esa línea, debería ejercer su función de control para que el Poder Ejecutivo modifique la 15va Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Consulta Previa, Decreto Supremo Nº 001-2012-MC, a fin de adecuarla con las disposiciones del Convenio 169 y la Ley N° 29785.

 

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^[1] Actualmente, el MINCUL emite una opinión vinculante recién con ocasión de la certificación ambiental, a diferencia de lo que ocurre con el SERNANP o la ANA que, en el marco de sus competencias, emiten opiniones vinculantes antes del otorgamiento de derechos o en la evaluación de la viabilidad de un proyecto de infraestructura vial, blindando de seguridad jurídica y predictibilidad a las inversiones.

[2] CAF – Banco de Desarrollo de América Latina. Salvaguardas Ambientales y Sociales. Recuperado de https://www.caf.com/media/30035/salvaguardas-ambientales-y-sociales.pdf

^[3] En el anterior Congreso, a través del Proyecto de Ley 00109/2016-CR, se propuso la creación de una Oficina de Asuntos Económicos, encargada de realizar un análisis técnico mediante informes de costo-beneficio sobre el impacto en la sociedad de dictámenes elaborados por las comisiones. Lamentablemente, esta iniciativa no prosperó.

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