Escribe Marc J. Dourojeanni / Profesor emérito de la Universidad Agraria La Molina

Establecer áreas naturales protegidas por el Estado no es, por cierto, la única forma de conservar la naturaleza. Pero, sin duda, es la principal. Por eso es interesante analizar cómo los diversos gobiernos peruanos se comportaron en relación a ese tema a lo largo de las cinco o seis últimas décadas, desde que la larga inercia peruana fue quebrada gracias a la iniciativa y al empuje personal de Salomón Vílchez, quien contra viento y marea consiguió que se cree el primer Parque Nacional del Perú en 1961.

En 1960 existían más de un millar de parques nacionales y reservas equivalentes en casi todos los países del mundo y, de estos, casi un centenar en América Latina incluidos la mayoría de los países vecinos. El Perú acompañado de Colombia se había quedado muy atrás. El letargo peruano, a pesar de Cutervo y luego de Tingo María, continuó hasta los años 1970 en que todo cambió rápida y drásticamente. A partir de entonces todos los gobernantes  peruanos, sin excepción, establecieron áreas naturales protegidas. Pero unos hicieron muchas y otros muy pocas y a regañadientes.

En esta nota se usan las estadísticas que proporciona el Servicio Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (Sernanp) y se hacen algunas breves reflexiones sobre el tema de las áreas protegidas en cada gobierno. El resultado, como se verá, trae algunas sorpresas.

Para el análisis se han considerado las categorías más convencionales y mejor protegidas, es decir las de uso indirecto (parques nacionales, santuarios nacionales y santuarios históricos)  y también las categorías de uso directo más tradicionales como reservas nacionales, cotos de caza y refugios de vida silvestre. Las demás categorías permanentes, como las reservas comunales, los bosques de protección y las reservas paisajísticas se mencionan pero no se han considerado para fines comparativos pues no existían antes de los años 1990 y, en cambio, entonces existían otras categorías, como los bosques nacionales, que desparecieron y que, por eso, no fueron incluidos.

Gobiernos de Valentín Paniagua, Juan Velasco Alvarado y  Alejandro Toledo

Como se observa en los cuadros 1 y 2, el Gobierno que estableció más áreas naturales protegidas en el tiempo más breve fue el de Valentín Paniagua quien, en menos de un año de mandato, firmó el establecimiento de cinco áreas naturales protegidas, tres  de las cuales pertenecen a las categorías consideradas más convencionales, cubriendo 1.633.668 hectáreas. Pero también creó otras dos, alcanzando en total 2.471.349 ha. Es decir, su gestión tiene el record absoluto de establecimiento de áreas protegidas. Las obras principales del gobierno Paniagua fueron el Parque Nacional Cordillera Azul y la Reserva Nacional Tambopata.

En segundo lugar, en lapsos de tiempo equivalentes, están los gobiernos de Juan Velasco Alvarado, que estableció 8 áreas protegidas sumando 4.415.377 ha, todas de las categorías convencionales  y el de Alejandro Toledo que estableció 10 áreas protegidas, sumando 4.628.941 ha de las que 3.130.648 ha corresponden a las categorías convencionales. Las gestiones de Velasco y Toledo fueron las que más área protegieron en toda la historia hasta el presente.

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Correspondió al mandato de Velasco la creación de los parques nacionales Manu, Huascarán y Amotapes y de las reserva nacionales Pacaya-Samiria y Junín. La gestión de Morales Bermúdez, que no emuló la de su predecesor, completó ese esfuerzo con las reservas nacionales Paracas, Lachay, Titicaca y Salinas-Aguada Blanca.

El gobierno de Toledo hizo un esfuerzo notorio de establecimiento de áreas protegidas. Es más, su gestión fue la campeona absoluta en superficie protegida, batiendo el récord de Velasco, aunque con más áreas de uso directo y no convencional. A su gestión se deben 10 áreas protegidas, incluyendo los parques nacionales Alto Purús, el mayor del Perú y Otishi así como la Reserva Nacional Alpahuayo-Michana y el Santuario Nacional Megantoni, entre varias áreas más.

Detrás de las performances notables de esos tres gobiernos hubo personajes muy empeñosos, munidos de buenos argumentos y con gran capacidad de convencimiento, hábiles para influenciar sus ministros y, estos, al presidente de turno. Las extraordinarias actuaciones de Paniagua y Toledo se deben esencialmente a que el principal responsable por las áreas protegidas en ese periodo fue Gustavo Suárez de Freitas y a que hubo ministros de agricultura receptivos, especialmente el bien conocido Carlos Amat y León, durante el gobierno de Paniagua.

Ya durante el periodo Velasco/Morales-Bermúdez se dio la coyuntura de estar el autor de esta nota en la posición clave de jefe del subsector forestal, contando además con el apoyo de Carlos Ponce del Prado, quien luego también asistió a Luis Cueto Aragón cuándo este se hizo cargo del subsector forestal. Los ministros de entonces, especialmente Enrique Gallegos Venero que demostró tener gran sensibilidad por la conservación de la naturaleza, dieron mucho apoyo al establecimiento de áreas protegidas.

Gobiernos de Fernando Belaúnde (2⁰ Mandado), Alan Garcia (1^er mandato) y Alberto Fujimori

Los que por razones obvias establecieron menos áreas protegidas, fueron los gobiernos de Manuel Prado y el primero de Fernando Belaúnde. Es más, la ley que creó el Parque Nacional Cutervo fue iniciativa individual de Salomón Vílchez, que se eligió diputado por Cajamarca con la mira puesta en su proyecto de parque, ley que, finalmente, fue promulgada por el Congreso, a rebeldía del Presidente Prado. La ley del Parque Nacional de Tingo María fue la iniciativa del senador huanuqueño Carlos Showing y tampoco contó con apoyo del gobierno aunque, en este caso si fue promulgada por Belaúnde.  En cambio, fue en esa primera gestión de Belaúnde que se creó la Reserva Nacional de Pampa Galeras, a iniciativa de Flavio Bazán Peralta, jefe del Servicio Forestal y de Caza.

Los gobiernos de peor performance en términos de áreas protegidas fueron, sin duda los  de Belaúnde en su segundo mandato, Alan García en su primer mandato y el decenio de Fujimori. El gobierno de Belaúnde estableció menos de 400.000 ha protegidas, todos ellas parte de proyectos desarrollados por el gobierno anterior, incluido el Santuario Histórico de Machu Picchu y el Parque Nacional Abiseo. Eso fue conseguido cuando Luis Cueto Aragón aún era el jefe del subsector forestal. El gobierno de García, en su primer mandato no fue mejor que Belaúnde pero, por lo menos permitió la creación del Parque Nacional Yanachaga-Chemillén, una antigua iniciativa de Antonio Brack, cuando Marco Romero Pastor era el responsable del subsector forestal. También creó la primera reserva comunal. Es decir que en esos dos gobiernos, como en otros, lo poco que se hizo fue gracias a la presencia de personalidades bien conocidas por su interés en la conservación de la naturaleza. Fujimori, siendo agrónomo y en teoría sensibilizado a las cuestiones ambientales, apenas estableció el Parque Nacional Bahuaja-Sonene, lo que hizo ampliando un área previamente protegida por el gobierno Belaúnde (el ex Santuario Nacional de Pampas del Heath). De hecho, Morales-Bermúdez tampoco se destacó por hacer mucho considerando sus cinco años de mandato.

Vale la pena mencionar cuatro hechos que tuvieron mucha incidencia sobre las áreas protegidas, tres de los cuales fueron realizados por gobiernos que establecieron muy pocas o ninguna área protegida. En efecto, durante el gobierno de la Junta Militar presidida por Lindley se dio la Ley Forestal 14552 de 1963 que fue la primera que reconoció la categoría de parque nacional en el Perú. Luego, en 1975, la Ley Forestal 21147 dedicó un capítulo completo a las áreas naturales protegidas, dando lugar al primer reglamento respectivo que era tan completo que sirvió de base a la legislación vigente. Esta, la Ley 26834 de 1997, fue la primera ley de áreas naturales protegidas del Perú y, en verdad, fue la obra más importante del gobierno Fujimori  para conservar la naturaleza.  Pero, también fue el gobierno de Fujimori que por Ley 26154 de 1992 creó el Fondo Nacional para Áreas naturales Protegidas por el Estado (Fonanpe). De ese modo, puede decirse que desde 1961 ningún gobierno peruano dejó de hacer algo para conservar la naturaleza.

Gobiernos de Alan Garcia  (2⁰ gobierno) y Ollanta Humala

El gobierno de Alan García se redimió de su pobre performance inicial en su segunda gestión. En efecto, creando el Ministerio del Ambiente y en especial cooptando a Antonio Brack como su ministro, García consolidó los esfuerzos de todos los gobiernos que lo  precedieron. Lo hizo en varias formas: (i) sacando las áreas protegidas del Ministerio de Agricultura donde siempre estuvieron a la sombra de otras funciones y responsabilidades de ese Sector; (ii) creando el Sernanp, es decir brindando una mínima e indispensable autonomía de gestión y, claro (iii) estableciendo el mayor número absoluto -no en superficie- de áreas naturales protegidas, entre ellas varias largamente esperadas como los parques nacionales Güeppi-Sekimé e Ichigkat Muja, así como las reservas nacionales San Fernando, Pucacuro, Matsés y en especial el Sistema de Islas e Islotes.

Finalmente, en la gestión de Humala, gracias a otro ministro también muy comprometido con el tema como es Manuel Pulgar Vidal, se consiguió realizar la hazaña de establecer el Parque Nacional Sierra del Divisor, además de dos reservas comunales significativas.

Conclusión

El resultado de este pequeño ejercicio fue un tanto sorprendente. En el cuadro 2 se muestra el promedio de hectáreas protegidas de las categorías mencionadas como convencionales y comparables establecidas por cada gobierno. Se confirma que el gobierno que más hizo en corto tiempo -menos de un año- fue el del democrático Paniagua y que uno de los que menos hizo, especialmente si se lleva en cuenta el hecho de que el mandatario había sido Rector de la Universidad Nacional Agraria La Molina, es decir de la cuna del movimiento “parquista” peruano, fue el del autoritario Fujimori. De otra parte, el gobierno que batió el record de área protegida fue el del dictador Velasco seguido muy de cerca por el de Toledo, personaje al que en principio nadie atribuiría virtudes de ambientalista.

Belaúnde, aunque posiblemente fue el presidente más culto del periodo revisado, tenía poco interés por la naturaleza y, más bien, él personalmente obstaculizó crear áreas protegidas, como en el caso del Parque Nacional del Manu. A duras penas permitió crear dos áreas importantes. Ya García, en cuyo primer mandato no se consiguió hacer mucho, cuando asesorado en su segundo gobierno por Antonio Brack, consiguió que su gestión se destaque  y hasta batió el record en número de áreas protegidas establecidas. La gestión de Humala, aunque sin hacer nada muy expresivo en el tema de establecimiento de áreas protegidas, mantuvo un buen promedio.

Debe añadirse que si se incluyen todas las categorías permanentes, como bosques de protección, reservas comunales y reservas paisajísticas, cuyo número y superficie se resumen en el cuadro 1, el resultado general varía muy poco y el orden se mantiene en lo esencial.  Apenas Toledo pasaría delante de Velasco en área total.

Es evidente que superficie protegida o número de áreas establecidas es sólo una parte de lo que debe ser evaluado. No todas las categorías o áreas son iguales. Los parques nacionales pesan mucho más en términos de conservación de la diversidad biológica que las demás categorías y, además, son los más difíciles de establecer. Algunas áreas requieren de enorme esfuerzo político mientras que a otras pocos o nadie se opone. Y, por cierto, debe llevarse en cuenta que a medida que pasan los años establecer áreas protegidas es más difícil. De otra parte, tan importante como crear áreas protegidas es manejarlas adecuadamente y en eso, también ha habido diferencias notables de gobierno a gobierno, que no se discuten en esta nota.

Por eso, el análisis anterior sólo pretende mostrar un aspecto, un tanto anecdótico, del comportamiento de los gobiernos con relación a la conservación del patrimonio natural peruano. Como es obvio, el establecimiento de áreas naturales protegidas no puede continuar indefinidamente. Pero, como está bien demostrado, aún existen muchas deficiencias de representatividad ecológica en el Sistema  Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sinanpe)  y las oportunidades de completarlo se reducen año a año. En consecuencia, la atención está ahora centrada en lo que hará el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski.