[Opinión] ¿Las leyes declaratorias de interés nacional o necesidad pública de carreteras son solo declaratorias?

Vista aérea de la carretera Jenaro Herrera – Colonia Angamos, en Loreto. Foto: Vico Méndez / Actualidad Ambiental.

Por: Carol Mora y Bryan Jara / Programa de Política y Gobernanza Ambiental SPDA

La Comisión de Transportes de Comunicaciones del Congreso de la República aprobó un Dictamen recaído en el Proyecto de Ley N° 202/2016-CR que propone la “Ley que declara de necesidad pública y preferente interés para la región Loreto la ejecución del proyecto carretero Requena – Genaro Herrera – Angamos”, presentado por la congresista Patricia Donayre Pasquel del Grupo Parlamentario “Fuerza Popular”.

¿Qué entender por leyes declarativas de interés nacional, público o de necesidad pública?

Las iniciativas legislativas que declaran de interés nacional, público o de necesidad pública la ejecución de determinado proyecto o sobre otros asuntos se han convertido en una práctica común por parte de muchos legisladores en los últimos años. Así, por ejemplo, solo en lo que va de 2021 se han aprobado 24 leyes de este tipo.

En un primer momento se podría pensar que estas leyes, al ser solo “declarativas”, no tendrían efectos legales de forma inmediata. Sin embargo, como se podrá constatar en las siguientes líneas, se han habilitado una serie de consecuencias a nivel político y legal que se sustentan en este tipo de leyes.

Y es que ya desde el 2013, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través de su Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, se ha pronunciado al respecto (1), pero sin esclarecer de forma definitiva lo que se debe entender por este tipo de leyes. Así, considera que deben tener como objetivo el bienestar de la sociedad y reconducir a la satisfacción de los derechos fundamentales, lo cual tendrá como fin último la protección de la dignidad de la persona humana, atendiendo a los siguientes parámetros:

Que su contenido esté vinculado al bien común.
Que se contribuya a la realización de la dignidad humana.
Que se fortalezcan los principios democráticos y la convivencia pluralista.
Que permita evaluar otros dispositivos normativos que contengan derechos y deberes constitucionales, así como legales.
Que integre un proceso de toma de decisión y sea materializado por los entes competentes del Estado.

Carretera Jenaro Herrera – Colonia Angamos, en Loreto. Foto: Vico Méndez / Actualidad Ambiental.

De similar forma, el Tribunal Constitucional ha tratado de dar algunos alcances al respecto sobre el interés público (2), al indicar que “tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa”. Sin embargo, no termina de establecer qué debe interpretarse por beneficio o interés general o, aún peor, no se establecen los criterios para delimitar la generalidad que esta terminología supone o cómo podrá en el caso concreto reducirse los niveles de discrecionalidad de la autoridad.

Por otro lado, se considera que la aprobación de este tipo de leyes insta al Estado a cumplir una serie de obligaciones que devengan en resultados cuantitativos y cualitativos:

A nivel cuantitativo: para la ejecución de las prestaciones estatales, resultaría necesario que se autorice una transferencia de partida presupuestal para el sector correspondiente.
A nivel cualitativo: se buscaría procurar mejorar progresivamente la calidad de vida de los ciudadanos, lo cual deviene en brindar un mayor bienestar a la sociedad.

Un caso que ejemplifica muy bien otros efectos que no son solo declarativos es el Decreto Legislativo N° 1192, “Ley marco de adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de interferencias”, el cual establece que, de existir necesidad pública, se podría realizar expropiaciones o la instalación de infraestructura necesaria en el subsuelo para la ejecución de proyectos u obras declaradas, entre otros efectos.

Es por ello que la aprobación de este tipo de normas que pretenden priorizar proyectos de inversión en infraestructura e industrias extractivas deben responder a mayores consideraciones, no solo declaratorias, para que puedan ser promovidas. Deben transitar por un cuidadoso análisis técnico y responder a una ponderación equitativa de elementos sociales, económicos, culturales y ambientales en el seno de las autoridades técnicas competentes, no siendo la vía legislativa la idónea para dinamizar estas iniciativas y menos aún sin la solidez técnica que la intervención en los territorios demanda.

Carretera Jenaro Herrera – Colonia Angamos, en Loreto. Foto: Vico Méndez / Actualidad Ambiental.

Una posible ley declaratoria podría avalar proyectos que no cumplan con sus obligaciones ambientales. El caso de la carretera Jenaro Herrera – Colonia Angamos

Otra consecuencia que se podría generar con la aprobación de este tipo de leyes es “regularizar” o “convalidar” actividades que no habrían estado cumpliendo con sus obligaciones ambientales y sociales. Tal podría ser el caso de la ruta que pretende interconectar las ciudades de Jenaro Herrera y Colonia Angamos, en Loreto, la cual cuenta hasta el momento con la aprobación de un dictamen que pretende declararlo de necesidad pública y preferente interés.

Conforme a la investigación realizada por la SPDA, la carretera que comprende dicha ruta no contaría con certificación ambiental y autorización de desbosque, de conformidad con los pronunciamientos de entidades como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (3) y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (4), además de llegar a potencialmente afectar áreas de conservación regional, territorios de comunidades nativas y pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial.

Asimismo, se ha detectado puntos de deforestación, los cuales se encuentran en zonas adyacentes al tramo ya existente, quedando solo una sección de la ruta por aperturar.

Otro aspecto que no podría ser concebido en una ley que declara de necesidad pública o interés es el relacionado a la determinación de la ubicación de los componentes principales y auxiliares del proyecto de carretera, ya que ello debe ser producto de un análisis de alternativas realizado cuando este se encuentre a nivel de formulación y evaluación. Y tampoco se podría determinar el trazo que implique el menor impacto ambiental posible, el beneficio social o la mitigación de conflictos sociales que se pudieran ocasionar por la construcción de una carretera, así como el beneficio económico que se pudiera obtener como resultado de su ejecución.

Para más información, revisar nuestra opinión legal aquí.

Consideraciones finales

Como se puede observar, las declaratorias de interés nacional o de necesidad pública no deben utilizarse indiscriminadamente, en tanto que no cuentan con un desarrollo normativo ni jurisprudencial suficiente que permita identificar los supuestos específicos de aplicación a los cuales estaría sujeto.

Asimismo, podrían validar la afectación futura de otros derechos fundamentales de forma mediata o inmediata, como el de propiedad comunal, territorialidad indígena o, en general, derechos ambientales, normalizando el incumplimiento de obligaciones de este tipo.

Adicionalmente, su aprobación puede resultar incompatible con la labor programática que el Poder Ejecutivo en sus tres niveles de gobierno debe liderar a través de idóneos procesos de planeamiento y sus instrumentos de planificación, ya que la mirada proyecto a proyecto no permite realizar una adecuada evaluación de las implicancias sinérgicas y acumulativas de las intervenciones que se autorizan mediante leyes del Congreso.