[Opinión] Etapas de la gestión de las áreas naturales protegidas en el Perú

Reserva Nacional Pacaya Samiria. Foto: Thomas Müller / SPDA

Escribe Marc Dourojeanni[1] / Profesor Emérito de la Universidad Agraria La Molina

La historia de la gestión de las áreas naturales protegidas por el Estado en el Perú ya tiene 58 años contados a partir del año de creación del primer parque nacional. En dos publicaciones previas[i] el autor ha procurado reconstruir esa gesta. En esta nota se ha desarrollado un ordenamiento por etapas de esa historia que pretende simplificar el entendimiento del proceso e ilustrarlo mejor. Se distinguieron las siguientes cinco etapas: (i) el comienzo tardío (1961-1970), (ii) el crecimiento rápido (1971-1981), (iii) la resistencia (1982-1992), (iv) la consolidación (1993-2007) y (v) la intensificación (2008-actualidad). Se comentan algunas lecciones y conclusiones de esta historia.

Las etapas

La etapa denominada “comienzo tardío” corresponde al lapso1961-1970. Se le llama tardío porque en 1960 el Perú y Colombia eran los dos países más atrasados del continente en ese tema. El periodo corresponde a los primeros pasos peruanos en el camino de establecer y administrar un Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Se inicia con la creación del Parque Nacional Cutervo (1961), seguido por el de Tingo María (1965). Ambos respondieron a iniciativas provincianas poco profesionales, pero muy significativas. En realidad, lo más importante de ese periodo fue el inicio de la profesionalización de la conservación de muestras representativas de los ecosistemas naturales, representada por la inauguración en 1965 del primer curso universitario obligatorio de parques nacionales y áreas protegidas en el Perú. Este paso se dio en la recién creada Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional Agraria de La Molina. En ese lapso, asimismo, se iniciaron los trabajos iniciales para la protección de lo que en el futuro serían las reservas nacionales Pampa Galeras, Junín y Pacaya-Samiria, y el Parque Nacional del Manu, entre varios otros. Asimismo, en 1965 se inició la contratación y capacitación de guardaparques. La Ley Forestal de 1963, la primera en la historia del Perú, reconoció asimismo por primera vez la categoría de parque nacional, la única que existió hasta 1975. Los personajes más destacados de esa etapa fueron, en orden relativo de importancia de sus contribuciones, Flavio Bazán, Paul Pierret, Salomón Vílchez, Stanley Taft, Ian Grimwood, Carlos Showing y el propio autor de la nota.

La segunda etapa se bautizó como “crecimiento rápido”, entre 1971 y 1981. Ese nombre se debe a que en esa década el área protegida por el Estado en el Perú pasó de menos de 20 mil hectáreas estimadas a más de 5 millones 220 mil hectáreas demarcadas; es decir, un crecimiento notable que remedió el considerable atraso del país en esa materia. Desde el punto de vista de gestión lo más notable de esta etapa fue la aprobación de la Ley Forestal de 1975 que tenía un amplio capítulo sobre unidades de conservación, nombre con que se definía entonces a las áreas naturales protegidas, dando lugar a un elaborado reglamento (1977) que veinte años después fue la base de la primera Ley de Áreas Protegidas (1997). En ese periodo, la gestión de las áreas protegidas fue intensa, dotándose cada una de presupuesto, personal profesional y policía forestal, creada en 1977, además de guardaparques. De otra parte, los jefes de áreas protegidas recibieron el estatus de jefes de distrito forestal, garantizándoles cierta autonomía. En ese lapso se hicieron asimismo los primeros planes de manejo. La formación académica en manejo de áreas protegidas se consolidó y expandió a otras universidades. Los principales protagonistas de esta etapa, en orden relativo a sus aportes, fueron Carlos Ponce, Luis Cueto, Rudolf Hofmann, Curry Slaymaker, Augusto Tovar, Antonio Brack, Manuel Ríos, Suzana Möller-Hergt y también el autor de esta nota.

La tercera etapa se denominó “resistencia”, pues la década 1982-1992 fue la que reunió el mayor número y las más graves amenazas contra las principales áreas naturales protegidas, en especial Manu que enfrentó la construcción de una carretera y una hidrovía patrocinadas por el presidente Fernando Belaúnde. Por otro lado, Pampa Galeras enfrentó el escándalo de la vicuña, además de ataques de Sendero Luminoso, y Paracas sufrió amenazas de mineros e inversionistas en bienes raíces que quisieron invadir y reducir este espacio. A eso se sumó un descuido gubernamental y una reducción presupuestal sin precedentes, en parte debida a la crisis económica que dominó el periodo. Eso, de no haber generado una fuerte reacción de la sociedad civil, hubiera provocado un irreparable retroceso en la gestión de las áreas protegidas. Parte de esa reacción dio lugar a la creación de organizaciones no gubernamentales de gran importancia como Apeco (1983), Pronaturaleza (1984) y de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1986) y a un fuerte apoyo internacional mediante cooperaciones técnicas y organizaciones no gubernamentales como World Wildlife Fund y The Nature Conservancy. En ese lapso se crearon pocas áreas protegidas como Machu Picchu, en su mayor parte planeadas en la década previa. Uno de los principales hechos de la década fue la creación, con apoyo de Canadá, de un posgrado en conservación, especialmente dedicado a las áreas protegidas (1984) en la Universidad Nacional Agraria de La Molina, elevando mucho el nivel de la gestión de parques y reservas naturales. También fue creado (1983) el Centro de Datos para la Conservación. En el último año de ese periodo se creó el Profonanpe (1992) para reunir fondos para las áreas naturales protegidas, precisamente como respuesta al descuido gubernamental. Las publicaciones de Barbara d’ Achille en El Comercio ayudaron mucho a crear conciencia ambiental. Los personajes más actuantes de esta etapa fueron Luis Cueto, Marco Romero, Carlos Ponce, Gustavo Suarez, Manuel Ríos, Antonio Brack, Augusto Tovar, Víctor Pulido, Bárbara d`Achille, Pedro Vásquez, Norman Simmons, Mariela Leo, Eric Cardich, Richard Bustamante y Gustavo Ruiz y, asimismo, el autor.

[Leer además ► Cusco y la conservación en su territorio / Por Marc Dourojeanni]

Antonio Brack, exministro del Ambiente que trabajó en la consolidación de nuestras áreas naturales protegidas. Foto: Minam

El cuarto periodo se denominó “consolidación” (1993-2008) pues se caracteriza por varios hechos fundamentales que dieron estabilidad al sistema nacional de áreas protegidas, de los que dos son cruciales. El primero fue cuando el Gobierno de Fujimori reasumió en gran medida la responsabilidad de la gestión de las áreas protegidas, proporcionándoles un presupuesto razonable que en el periodo anterior había sido cubierto por las organizaciones no gubernamentales con apoyo externo. El segundo fue la promulgación de la primera ley exclusivamente para las áreas protegidas (1997), lo que fue un hecho notable del Gobierno Fujimori en el campo de la conservación ya que, en cambio, estableció muy pocas áreas protegidas aunque planeó la creación del Parque Nacional Alto Purús.

En el lapso en que el Perú fue gobernado por Valentín Paniagua y Alejandro Toledo se crearon numerosas áreas protegidas, con énfasis en las que son de uso directo y se mejoró la gestión. En parte de ese periodo fue importante el trabajo divulgativo de Antonio Brack, además de sus libros, a través de su programa televisado “La Buena Tierra”. Ya nuevamente con Alan García en el Gobierno, todos los avances fueron consolidados gracias a la creación del Ministerio del Ambiente (2008) y, en especial, del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (2008) como autarquía del anterior. La creación del Sernanp liberó a las áreas protegidas del yugo del Ministerio de Agricultura que obstaculizaba su desarrollo. Además, en ese lapso aparecieron las primeras reservas naturales privadas y se comenzó a usar metodologías científicas más depuradas -por ejemplo, las evaluaciones ecológicas rápidas- para la definición y delimitación de nuevas ANP. Planes de manejo fueron desarrollados para la mayoría de las áreas. En la segunda mitad de este lapso también se produjo un importante aumento del número de ANP y de su superficie. El Profonanpe así como varias organizaciones internacionales pasaron a competir por fondos directamente con las organizaciones no gubernamentales nacionales a las que en el periodo anterior habían apoyado. En este periodo destacan como personajes clave Gustavo Suárez, Carlos Ponce, Carlos Amat y León, Antonio Brack, Josefina Takahashi, Manuel Pulgar-Vidal, Alberto Paniagua, Pedro Solano, Enrique Ortiz y Luis Alfaro.

El último periodo que comienza en 2008 y que en principio continúa hasta la actualidad es el de la “intensificación”. Se inaugura con la ya mencionada creación del Ministerio del Ambiente y se prolonga con la notable actuación de dos de sus ministros más duraderos en el puesto y que salieron de las filas del ambientalismo actuante. En efecto, bajo las gestiones de Antonio Brack, en el segundo mandato de García, y de Manuel Pulgar-Vidal, en el mandato de Ollanta Humala, se hicieron progresos notables tanto en la gestión de las áreas naturales protegidas, aunque sin alcanzar el nivel deseable, como en el previamente muy relegado tema del establecimiento de áreas protegidas en ecosistemas marinos -Islas y Puntas Guaneras, San Fernando- y, en especial, se dio un gran desarrollo de las áreas protegidas regionales y privadas.

También se lograron grandes avances en el reconocimiento público hacía las áreas naturales protegidas y se logró un aumento significativo del número de sus visitantes. El número de guardaparques aumentó, aunque siguen siendo insuficientes y están crecientemente insatisfechos con sus condiciones laborales, incluso han formado un sindicato. Hubo un crecimiento razonable del número de áreas protegidas, incluyendo algunas muy importantes como Sierra del Divisor y Yaguas. Otro hecho notable de este periodo es que por primera vez en el país se tomaron decisiones drásticas para expulsar invasores en áreas protegidas, siendo los casos más notables los del Bosque de Pómac (Lambayeque) y Tambopata (Madre de Dios). El Profonanpe pasó a financiar muchos asuntos no directamente vinculados a las áreas naturales protegidas. Los personajes más visibles de este periodo fueron o son, obviamente, los ministros Antonio Brack y Manuel Pulgar-Vidal y, asimismo, entre muchos otros, Pedro Gamboa, Pedro Solano, Martín Alcalde, Luis Espinel, Mariano Castro, Ernesto Ráez, Enrique Ortiz, Alberto Paniagua y Fernando León. Como es natural, en cada etapa el número de actores importantes aumentó mucho y, en esta última, por lo menos un centenar de personas han desempeñado roles fundamentales en el progreso alcanzado, tanto desde puestos “importantes” en Lima como desde el propio lugar de los hechos. Sin duda que serán citados en el futuro mediato.

[Leer además ► Santuarios históricos: ¿Qué son? ¿Para qué sirven? / Escribe Marc Dourojeanni]

Parque Nacional Huascarán. Foto: Jaime Tranca / SPDA

Lecciones y conclusiones

Medio siglo de experiencia en la creación y gestión de un sistema nacional de áreas naturales protegidas es tiempo suficiente para extraer algunas lecciones y conclusiones. Algunas son bastante obvias pero merecen ser reiteradas, y otras son menos evidentes. También revelan varios problemas.

Entre las lecciones que confirman lo que era expectable está la evidencia de los grandes y rápidos progresos logrados desde que, a fines del 2008, se creó el Sernanp, liberando las áreas protegidas del inadecuado sojuzgamiento al Ministerio de Agricultura. El hecho de que fuera establecido como autarquía, es decir, con cierta autonomía administrativa, también contribuyó a las mejoras observadas. En ese lapso hubo un aumento sin precedentes de personal y de presupuesto, aunque estos aspectos continúan siendo puntos muy débiles de la gestión actual. Otra lección bastante obvia es que el éxito de la gestión de las áreas protegidas depende superlativamente de la presencia de personal profesional efectivamente en el campo, además de los guardaparques. Asimismo, ha quedado demostrado, en numerosos episodios de amenazas graves contra las áreas protegidas, la enorme importancia de la participación en su defensa de la sociedad civil nacional y local tanto como la internacional. Por eso el Sernanp debe hacer un esfuerzo mayor para ampliar y mejorar esas buenas relaciones, a las que debe acudir en momentos de crisis.

En términos de amenazas se reconoce que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas ha conseguido escapar adecuadamente de las amenazas más grandes -carreteras, minería, hidrovías, hidroeléctricas- pero que en cambio ha sido ineficiente para resolver las amenazas pequeñas pero generalizadas, insidiosas, que incluyen la deforestación y degradación por invasiones de agricultores sin tierra, cocaleros, madereros ilegales, cazadores, mineros, recolectores, etc. Lamentablemente, en algunos casos el propio Sernanp las ha incentivado[ii] involuntariamente. Estas amenazas están creciendo y requieren de un plan especial a ser aplicado urgentemente. A eso se suma que las sucesivas administraciones de las áreas protegidas, incluyendo la actual, han evitado abordar graves problemas de fondo de muchas de ellas, que se complican década tras década. Eso incluye, entre otros: ganadería bovina y ovina así como minería y carreteras en el Huascarán, situación de indígenas aculturados en el Manu, presencia humana y explotación de recursos en Pacaya-Samiria, pesca “artesanal” y expansión de asentamientos ilegales en Paracas, graves deficiencias de manejo de la vicuña en Pampa Galeras, etc.

Se observa que los planes maestros, de manejo o directores de las áreas protegidas de las últimas tres décadas son crecientemente caros, utópicos y rígidos (formalizados), a pesar de lo cual o debido a lo que partes esenciales de los mismos no son aplicados. La gestión se ha burocratizado bastante, con planes dentro de planes y, en especial, debido a excesos legalistas como los que exigen dispositivos legales para disposiciones o medidas que no lo requieren. De otra parte, los comités de gestión no tienen eficacia debido a que su autonomía administrativa, así como la de los jefes de áreas protegidas es excesivamente limitada. Obviamente, los comités consultivos son aún más frustrantes para los que participan en ellos.

Aunque el potencial de los parques y reservas para la visitación, recreación y turismo está todavía muy subutilizado, ha habido un gran crecimiento de visitas. Igualmente importante es que la información al público sobre esas áreas naturales y, por ende su apoyo, ha mejorado mucho. Este aspecto debe ser prioritario para poder sensibilizar a las instancias políticas para obtener presupuestos más generosos y para frenar eventuales amenazas.

Se ha dado un crecimiento notorio y muy positivo del número y del área protegida por iniciativas comunales y privadas y por los gobiernos regionales. En el primer caso convendría revisar algunos parámetros como el del tamaño mínimo de esas áreas y, en el segundo, brindar mejores estímulos y más apoyo para que los gobiernos regionales establezcan sus áreas protegidas. También debería darse la oportunidad de establecer áreas protegidas municipales, las que pueden ser importantes para evitar desastres ambientales locales y para asegurar fuentes de agua para uso urbano.

La labor del guardaparque es importante en la conservación de nuestras áreas protegidas. Foto: Thomas Müller / SPDA

El tema de los guardaparques es muy importante. A pesar de las mejoras realizadas para su desempeño es evidente que ellos están siendo administrativamente maltratados a consecuencia de la aplicación de reglas laborales del servicio público que no corresponden a la realidad del campo[iii]. Es, pues, indispensable reconocer oficialmente la profesión de guardaparque y crear una Escuela Nacional de Guardaparques que atienda necesidades de los sectores públicos (Ambiente y Cultura) y privados, así como establecer una carrera profesional con escalafón adecuado para los que se desempeñan para el Estado. Eso requiere una ley ad hoc.

Algunas categorías de áreas protegidas establecidas en la ley vigente no han tenido el éxito esperado. El caso más notable es el de los bosques de protección que son resultado de un error legislativo perpetrado y continuado desde la Ley Forestal de 1975[2]. De hecho, los pocos bosques de protección establecidos como áreas protegidas son manejados como reservas nacionales y no como tales. Y, de otra parte, la necesidad de cuidar lo que realmente es bosques de protección está desatendida, con graves consecuencias económicas y pérdidas de vidas humanas. Este asunto requiere una reforma legal.

Como tantas veces demostrado, aún existen muchos vacíos en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas[iv], especialmente en lo relacionado al Mar Peruano, pero también en los desiertos costeros y en muchos otros ecosistemas. La tarea de establecer nuevas áreas protegidas es un esfuerzo continuo tan importante como el de hacer una buena gestión de las existentes.

El tema del impacto del cambio climático sobre la diversidad biológica contenida en las áreas naturales protegidas es crucial pero, exceptuando la idea de crear corredores biológicos y que tiene limitaciones obvias, es poco lo que puede hacerse en términos prácticos. Esta amenaza, de concretarse como parece ser, supera todas las demás a las que, dicho sea de paso, está íntimamente asociada.

En conclusión, el progreso peruano en el tema de conservar muestras representativas de los ecosistemas naturales ha sido muy considerable y comparable o mejor que el de otros países del continente y del mundo. Pero, como suele ser, el crecimiento del área protegida no ha estado acompañado proporcionalmente por el crecimiento de la capacidad de gestión, resultando en un desbalance importante que se refleja negativamente en la calidad del manejo. Resolver este descompaso no es imposible si se le enfrenta sin dilación. Pero es evidente que el esfuerzo necesario para garantizar el futuro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas será mucho mayor que el ya realizado.

________________________________________________________________________________