[Opinión] ¿Cómo combatir la deforestación?
miércoles 2 de septiembre, 2020
Escribe Marc Dourojeanni[1] / Profesor Emérito de la Universidad Agraria La Molina
La deforestación resume todo lo peor de lo que ocurre en la Amazonía peruana. Es principalmente una expresión de la informalidad, fruto de la inequidad y de la ignorancia, agravada por una extrema falta de gobernanza. Los actores de la deforestación son la expansión agropecuaria de los pobres que practican agricultura de supervivencia y también de los ricos que desarrollan agricultura de exportación y, cada vez más, interviene la minería aurífera ilegal. En esta nota se discute qué es posible hacer, dentro del contexto sociopolítico y económico actual, para reducir significativamente la deforestación. Dicho de otro modo, aunque la solución real y definitiva para evitar la deforestación pase por establecer justicia social y educar a la población, se sabe que eso no sería logrado antes de que se acabe el patrimonio natural.
El primer aspecto a considerar es que, a pesar de que en el imaginario popular la responsabilidad de atacar el problema de la deforestación es del sector forestal, es decir de los “guardabosques”, en realidad esta, como se verá, es esencialmente del sector agropecuario y es compartida con el sector transportes y el sector minero. Pero, obviamente, el sector forestal también tiene mucho que decir y hacer en ese asunto.
En esta breve nota se hace una sugerencia integral para atacar seriamente el problema de la deforestación, cuando esta no responde a lo que es razonable ni lleva en cuenta lo que ya fue deforestado y es subutilizado.
Opciones para frenar (o detener) la deforestación
Sería ideal poder detener completamente la deforestación en un plazo perentorio. Así lo recomienda la ciencia[i] y así lo prometió el Gobierno peruano en 2008[ii] aunque en los años siguientes se hizo muy poco o nada para cumplir esa meta, que debió ser alcanzada en 2021. Es obvio que ese objetivo no puede ser logrado en plazos cortos y que, aunque se apliquen, por ejemplo, en los próximos dos años, todas o la mayor parte de las medidas concretas que se discuten más adelante, es de esperar que durante por lo menos una década más, apenas podrá lograrse disminuir paulatinamente el ritmo actual de deforestación, que es de unas 150 000 hectáreas por año. En efecto, la aplicación de cada una de las opciones que se proponen y discuten, si adoptada, será motivo de procesos más o menos largos.
Existen varias opciones para frenar la deforestación, ninguna de las cuales tendrá los resultados esperados si se implanta aisladamente, es decir que el éxito depende de la ejecución coordinada de todas o de la mayor parte. Estas tareas, más bien paquetes de acciones, se mencionan a continuación:
1. Reducir la presión de la expansión agropecuaria sobre los bosques naturales, lo que implica:
a. Intensificar el uso de la tierra ya deforestada y habilitada, pero sin uso.
b. Elevar la productividad por unidad de superficie. Eso requiere:
i. Mejorar la asistencia técnica y financiera para agricultores.
ii. Mejorar la calidad de la red vial existente.
iii. Instalar servicios sociales eficientes (salud, educación, etc.).
c. Imponer una moratoria de construcción de carreteras en bosques naturales.
d. Mejorar la navegabilidad y los puertos en los ríos amazónicos.
2. Estabilizar y racionalizar el uso de la tierra, mediante:
a. La titulación completa de propiedades privadas en áreas antropizadas, inclusive tierras “forestales” y bosquetes remanecientes, con prioridad para las poblaciones ribereñas.
i. ¿Imponer la “regla del 30-50% de vegetación natural o restaurada” en propiedades?
b. La titulación y demarcación definitiva (catastro y registro nacional de bienes) de:
i. Comunidades nativas
ii. Comunidades campesinas
iii. Áreas naturales protegidas
iv. Bosques de producción bosques de protección
v. Bosques de protección por “el solo efecto de la ley”.
c. ¿Ordenamiento territorial, zoneamiento ecológico-económico?
d. Derogación del reglamento de clasificación de tierras y su reemplazo por declaración de intangibilidad de bosques naturales
3. Eliminar la minería aluvial aurífera ilegal y la contaminación minera:
a. Organizar los operarios y pequeños extractores en cooperativas con asistencia técnica/financiera.
b. Viabilizar paquetes tecnológicos que reduzcan la destrucción de los bosques y la contaminación y rehabiliten las tierras degradadas.
c. Intensificación del combate frontal a la minería ilegal mediante:
i. Control de tráfico de insumos.
ii. Combate financiero.
4. Fomentar la reforestación en tierras deforestadas para satisfacer la demanda de madera.
5. Valorizar el bosque natural de modo a aumentar el interés de la sociedad en conservarlos.
a. Efectivizar el pago por servicios ambientales.
b. Asegurar que el manejo forestal sea efectivamente sostenible.
6. Brindar asistencia técnica y financiera integral especial a las comunidades nativas y campesinas, así como a los pobladores ribereños.
7. Invertir en el desarrollo agropecuario y la reforestación en Costa y Sierra, para reducir la presión de migrantes sobre la Selva.
A continuación, se discute, muy brevemente, cada una de las medidas recomendadas. La mayor parte de los temas comentados ya ha sido objeto de textos más detallados, que en la medida de lo posible se citan. Se recuerda a los lectores que la viabilidad de algunas medidas propuestas solo puede ser comprendida leyendo el conjunto del texto.
La cuestión agropecuaria y de tierras
Aunque es verdad que la porción de responsabilidad de la minería ilegal en la deforestación está creciendo, no hay duda que en la actualidad, como en el pasado y seguramente en el futuro, la causa directa principal de este problema es la agricultura en todas sus formas. Lo curioso de este hecho radica en que, teóricamente, sobra la tierra ya deforestada y en gran medida habilitada, que está sin uso o es subutilizada (ver cuadro 1).
En efecto, oficialmente hay 8,5 millones de hectáreas deforestadas y, probablemente mucho más[iii], servidas por carreteras en la Selva. De esas, apenas 2,2 millones de hectáreas producen algo cada año. Parte considerable de la tierra deforestada es, técnicamente, de valor protector (pendientes excesivas) y otra sostiene alguna forma de vegetación secundaria o degradada, pero, de un modo u otro, hay amplio espacio disponible de tierras aptas para diversos usos agropecuarios y forestales (reforestación). De otra parte, cada hectárea en producción, sea agrícola o pecuaria, produce en promedio menos del 20% de su capacidad productiva si se aplicaran paquetes tecnológicos bien conocidos, ecológica y económicamente viables. Es decir que, siempre en teoría, el Perú podría duplicar su área productiva y por lo menos triplicar su producción agropecuaria y forestal (plantaciones) sin deforestar una sola hectárea adicional. Esta posibilidad es concreta y real, pero está impedida por una conjunción de prácticas ancestrales, por políticas y legislaciones inadecuadas y confusas y, como es evidente, por una notoria falta de gobernanza. Todo eso, sin embargo, pueden ser cambiado, como se propone líneas adelante.
El uso duradero de la tierra ya deforestada o antropizada que tiene vocación agropecuaria y forestal (reforestación) depende en gran medida del reconocimiento de los derechos de propiedad. Eso permitiría “fijar” a los productores y darles la oportunidad de obtener financiamiento, invertir y hacer otros arreglos económicos. Concluir el proceso de titulación en curso es, pues, absolutamente esencial. Al hacerlo debe dejarse de lado el llamado “reglamento de clasificación de tierras”, pues este ha perdido su vigencia atropellado por los avances de la ciencia agropecuaria y por la nueva realidad económica. Hoy se puede producir prácticamente en cualquier suelo, siempre y cuando no sea excesivamente abrupto o húmedo. Además, abandonar ese reglamento anticuado dejaría de lado el criterio legal actual sobre lo que se llama “suelos de aptitud forestal” y permitiría pasar a titular propiedades sobre esos suelos incluyendo, si aún subsisten en ellas, bosquetes relictuales o vegetación secundaria, pues en el caso de que parte de ellos sean de vocación protectora, deberán ser cuidados por los propios dueños.
Evidentemente, el reconocimiento de derechos privados mediante la titulación sobre tierras antropizadas implicaría, idealmente, que el Estado reconozca que es tiempo de definir el límite del área agropecuaria en la Amazonía. Eso sería uno de los resultados, jamás alcanzado en países tropicales, del ordenamiento territorial. Otros países simplemente han decidido que deforestar bosques naturales es ilegal. No debería existir siquiera, como aún ocurre en el Perú, la venta de tierras públicas con bosque natural (lo que se hace a precios irrisorios) a empresas privadas o a personas naturales con el pretexto de que los suelos son de “aptitud agrícola”. Esa decisión simplificaría todos los trámites pues lo legal se sometería apenas al hecho de que la tierra tenga o no tenga bosques naturales (excluyendo los bosques secundarios, que por definición son antropizados) lo que puede confirmarse con imágenes de satélite actualizadas que están ampliamente disponibles. En países donde la propiedad privada incluye bosques naturales existen normas que, como en Brasil, obligan a proteger intangiblemente un porcentaje de la propiedad.
Con el propósito de contribuir a evitar las invasiones de tierras aun con bosques naturales podría insistirse en lo que se ha venido llamando zoneamiento ecológico-económico u ordenamiento territorial. Pero la realidad ha demostrado reiteradamente que esas medidas son puramente teóricas y que, en la práctica, no son aplicables ni respetadas. Por eso, en la estrategia aquí delineada se prefiere el llamado “ordenamiento territorial de facto”, como se muestra en el cuadro adjunto. Si toda la tierra amazónica “tiene dueño” bien definido y debidamente demarcado, sea en forma de propiedad privada (podrían sumar las más de 8 millones de hectáreas antropizadas), de comunidades y otras tierras indígenas (ya tienen casi 17 millones de hectáreas) y como parte de la gama de áreas públicas bajo manejo efectivo, como las áreas naturales protegidas (actualmente 20,2 millones de hectáreas), los bosques de producción (actualmente 17,2 millones de hectáreas), no hay necesidad de apelar a ningún zoneamiento para organizar el uso del espacio. En la actualidad apenas existirían unos 6 millones de hectáreas que no tienen “dueño” definido, sin mencionar las áreas cubiertas de agua (3,3 millones de hectáreas). Es decir que son públicas, como en el caso de las tierras administradas por el Sernanp y el Serfor, pero no se les ha asignado categorías específicas. Esas tierras son, en su mayor parte, bosques que técnicamente son protectores o de protección, pero, de no serlo, pueden servir para la expansión de otras alternativas de uso que sean apropiadas.
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La seguridad en la tenencia de la tierra no es, por sí sola, suficiente para contener la deforestación. Uno de los argumentos usados para deforestar, además de que “no hay tierra” es que “hay hambre”. Sin embargo, de tanta tierra deforestada cada año se usa parcialmente apenas un 20% y de cada hectárea en producción se saca mucho menos que lo que su potencial posibilita, llevando en cuenta la tecnología agropecuaria disponible. La baja calidad técnica aplicada, la falta de vías de comunicación de buena calidad y de servicios, aunados a la técnicamente innecesaria práctica del “descanso”, sumadas a la incesante migración proveniente principalmente de la Sierra, son una causa principal de la expansión de la deforestación.
Es evidente que esta situación es debida a la ausencia de un servicio eficiente de asistencia técnica y financiera al productor, a la mala calidad de la red vial (sin mantenimiento, encareciendo el flete de insumos y de la cosecha) así como a la falta de energía para conservar y procesar la producción. La provisión de servicios de salud, educación, seguridad pública, comunicación y otros también es asimismo necesaria para mejorar la calidad de la vida de los productores. Dicho de otro modo, la “conquista de la Selva “debe ser consolidada, fijando las poblaciones. En el Perú existe tecnología agropecuaria de punta, pero esta se concentra en la Costa, donde los productores ya pueden pagar su costo. También está disponible para la Selva, pero lo que hace falta es hacerla llegar a los productores mediante un servicio de investigación (local y realmente aplicable) y de extensión rural, asociado a mecanismos de crédito eficientes lo que, además, debe exigir la aplicación de medidas ambientales, como el control de la erosión y la protección de las fuentes de agua. Eso es algo que existió hasta los años 1970 y que después ha desaparecido de la Selva.
Esa asistencia técnica y financiera debe ser extensiva a las comunidades nativas y campesinas y, por cierto, a los tan relegados ribereños. Pero en el caso de las comunidades nativas la asistencia debe tener características especiales[iv], tanto por sus características sociales como porque gran parte de la extensa área que ellos ya ocupan, más de 12 millones de hectáreas, es bosque y debe permanecer como tal. Si los productores, campesinos o nativos, tienen tierra, derechos garantidos sobre ella, apoyo técnico y financiero e infraestructura social, no deberían tener razón alguna de seguir avanzando sobre el bosque.
Y, finalmente, si gran parte de la deforestación en la Selva es ocasionada por la migración de habitantes de Costa y especialmente Sierra, vale la pena estudiar las medidas que en esas regiones puedan realizarse para desestimular esa migración. Todo indica que, del mismo modo que en la Selva, el potencial agropecuario y forestal de otras regiones[v] está seriamente desaprovechado, dejándose de lado inúmeras oportunidades de desarrollo.
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Deforestación por minería ilegal. Foto: FEMA
El rol del sector forestal
En el contexto de frenar o eliminar la deforestación hay algunos temas importantes que tocan directamente al sector forestal: (i) aumentar el valor del bosque mediante la obtención (a nivel nacional e internacional) del pago efectivo por los servicios ambientales que este provee; (ii) el desarrollo de una utilización forestal que, siendo verdaderamente sostenible, sea asimismo económicamente rentable; (iii) promover el turismo, ecoturismo y la recreación (posiblemente incluyendo la pesca deportiva en algunas categorías) en las áreas naturales protegidas y en bosques de comunidades nativas y; (iv) promover la reforestación en todas sus modalidades. Toda forma de usar el bosque sin destruirlo lo pone en valor ante la sociedad y obstaculiza la deforestación.
Ya ha sido reiteradamente dicho que si el bosque tuviese realmente un alto valor no sería sustituido por la agricultura. Y, por eso, se insiste tanto en hacer utilización forestal. Lamentablemente, eso se hace sin admitir que los costos de hacerla sostenible no la hacen económicamente rentable en el contexto socioeconómico (dominio de la informalidad) y político actual[vi]. Lo cierto es que el bosque es, indudablemente, muy valioso, pero, este valor no ha sido puesto en evidencia para los agricultores y los campesinos sin tierra y, en verdad, ni siquiera para la mayoría de los indígenas. Ocurre que el bosque y sus beneficios son lo que se llama un “bien común” que, en gran medida, es universal. Los servicios ambientales que todos reconocen ser esenciales no son redituados en “contante y sonante” para los habitantes del bosque ni para la comunidad local. Por eso, una alternativa es que los bosques naturales sean incorporados a las cuentas nacionales, implicando que el patrimonio de la nación disminuya con su destrucción, en lugar de aumentar con la deforestación. Otra, más importante aún, es establecer mecanismos de retribución efectiva a los que cuidan el bosque por los servicios ambientales. El Minam intentó hacerlo y no le fue mal. Es difícil, pero algunos países ya lo están logrando.
De otra parte, el manejo forestal debe ser verdaderamente sostenible, lo que no parece posible lograr mediante el régimen actual de concesiones maderables. Por eso se sugiere que el propio Estado asuma el manejo[vii]. Las concesiones forestales maderables no consiguen, ni queriendo, hacer manejo forestal sostenible. Con relación a la deforestación valga mencionar que, en la actualidad, los caminos forestales descuidados por los concesionarios son una puerta de entrada para invasores y que, de cualquier modo, los concesionarios no pueden asumir los costos ni la responsabilidad de la sustentabilidad y, por eso, los degradan. La reforestación industrial, de otra parte, es esencial para la producción de madera cuya demanda aumentará mientras que la produzca el bosque natural inevitablemente se reducirá[viii]. Si las plantaciones se hacen en tierras deforestadas subutilizadas no hay duda de que su producción reducirá la presión por explotar los bosques naturales, que solo producirían madera fina y de alto valor. No interesa mucho si las plantaciones son de especies nativas o exóticas, aunque es preferible usar las nativas, algunas de las cuales son muy prometedoras[ix]. Las plantaciones pueden hacerse sobre cualquier tipo de suelo, sea “forestal” o “agrícola” siendo el propietario quien decida en función de la rentabilidad que espera de su operación[x]. Los árboles también crecen mejor (y rinden más) en suelos buenos. Dicho sea de paso, la reforestación debería depender del sector agrario ya que no existe diferencia alguna entre una plantación forestal y otra frutal o industrial como la palma aceitera, el jebe o el cacao. Existen, por cierto, una serie de cuidados ambientales bien conocidos que deben ser aplicados en esas plantaciones que, además, son equivalente a los que se deben usar en la agricultura.
A este punto es importante dejar establecido que la agroforestería puede ser un eslabón entre la agricultura y la forestería, pero eso únicamente cuándo para implantarla se parte de tierra ya deforestada y no de un bosque natural[xi]. Las casi 800.000 hectáreas de cultivos permanentes en la Selva, en gran parte cacao y café, se instalaron destruyendo el bosque original. Ese tipo de agroforestería no debe ser estimulado. Por otro lado, se habla mucho de la reforestación para restauración de ecosistemas. Pero se olvida que es más barato y efectivo permitir el progreso de la regeneración natural, habida cuenta de los altos costos de ese tipo de plantaciones que deben restringirse a casos especiales. Y, tampoco puede olvidarse el importante potencial que tiene el manejo de vegetación secundaria (purmas) para producir madera[xii], lo que también debe ser una actividad privada incluida en el sector agrario.
Otro tema forestal es el de los bosques de protección[xiii]. Se estima que hasta un 20% de los bosques amazónicos cumplen funciones de protección de los suelos y del agua y éstos se encuentran principalmente en las laderas más empinadas y en las riberas de cursos de agua. Aunque obviamente son más abundantes en la Selva Alta se les encuentra en todos los lugares, en general estrechamente imbricado son suelos de valor agropecuario. No es posible tratar esos bosques individualmente, como si fueran áreas naturales protegidas. El problema se ha resuelto en otros países simplemente con una legislación que ordena que estén donde estén, en tierras públicas o privadas, no pueden ser eliminados bajo pena de sanciones severas. Una ley así hace mucha falta en el Perú, en especial para evitar los desastres “naturales” tan frecuentes y costosos en vidas y bienes.
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Foto: SPDA
Transporte, minería
Además del sector agrario, que ostensiblemente hace todo lo posible por aumentar la deforestación (basta con ver sus planes de ese sector referidos a palma aceitera, café, cacao o arroz entre otros), los sectores de transporte y minería hacen lo mismo, apoyando unilateralmente lo que en teoría son sus funciones, sin ninguna consideración por una política nacional, unitaria, de desarrollo amazónico, que, dicho sea de paso, no existe fuera de las bellas palabras que se usan en los discursos[xiv].
Los recursos para hacer las mejoras tan necesarias en la red vial ya construida deberían provenir de lo que se ahorre en construir nuevas carreteras, mediante una moratoria de su construcción en bosques naturales. No tiene lógica que el gobierno declare “combatir” la deforestación mientras que el sector transportes, hace todo lo posible por expandirla, de modo absurdamente irresponsable ya que, como bien se sabe, la deforestación está estrechamente asociada a las vías de comunicación[xv]. Por eso, nada sería tan eficiente para reducir la deforestación como, por ejemplo, resolver que durante diez años se deje de construir carreteras nuevas atravesando bosques. No solamente se reduciría la destrucción de bosques por agricultura, sino que asimismo reduciría la ocasionada por la minería. Eso implica, asimismo, un estrecho control sobre la construcción de carreteras informales o ilegales, que conforman la mayor parte del kilometraje construido anualmente. Aprovechar mejor el transporte fluvial, mejorando la navegabilidad y las instalaciones portuarias, es indispensable para compensar la moratoria de construcción de nuevas vías terrestres[xvi]. Tampoco estaría mal sustituir el proyecto de carretera central al Brasil con la realización de la tantas veces anunciada y relegada ferrovía que penetrando por el departamento de Ucayali recorrería todo el valle del Huallaga hasta Bayóvar[xvii]. Una excusa frecuente para construir carreteras en pleno bosque natural es “conectar pueblos aislados”, como en el caso del poblado de Puerto Esperanza, en el río Purús[xviii] o de Estrecho, en el río Putumayo. Pero en esos casos se ha demostrado que sería mucho más económico y socialmente beneficioso ofrecer un buen servicio aéreo a precios subvencionado o costeados por el turismo.
La deforestación por minería aurífera aluvial es un problema coyuntural ya que depende del precio del oro. Pero en las últimas dos décadas no ha cesado de ser importante y, lamentablemente, sus impactos en especial en términos de deforestación y contaminación son de largo aliento. Por eso debe ser combatido seriamente, lo que se ha hecho solo parcialmente, especialmente con uso de la fuerza pública. Pero el comportamiento del gobierno en relación a este tema ha sido contradictorio y errático[xix] y, en todo caso, no se ha intentado, por ejemplo, organizar a los trabajadores en cooperativas para liberarlos del yugo de sus empleadores, en general gente de antecedentes dudosos. Tampoco se han tomado medidas serias, de tipo inteligencia económica, contra los “empresarios” que manejan esa actividad y los que lucran con ella[xx]. Y, pese a existir ensayos valiosos, no ha habido un esfuerzo serio por rehabilitar las tierras degradas por esa actividad.
[Ver además ► Documental explica el caso Tamshiyacu y otros conflictos en la Amazonía peruana]
Foto: Diego Pérez
Finalmente
Todo lo anterior puede parecer utopía, tanto como la noción de desarrollo sostenible[xxi]. Sin embargo, todas esas propuestas son posibles, realizables con un mínimo de decisión política transformada en la correspondiente legislación. Si fuera el caso de definir prioridades para cada grupo de acciones propuestas, esta sería incuestionablemente la moratoria de construcción de carreteras atravesando bosques naturales, incluyendo las de la explotación forestal. Ninguna otra medida, por sí sola, podría tener tanto impacto en la reducción del ritmo de la deforestación. Pero, como en el caso de otras medidas discutidas, sería mucho más eficaz si es acompañada de otras. En segundo lugar, se sitúa la regularización de la tenencia de la tierra, en toda la amplitud mencionada. Ambas medidas dependen de decisiones al alcance de un gobierno que tenga apoyo popular. Una medida dura como frenar la expansión vial, es aliviada por la otra, siempre bien recibida, que es la titulación eficiente. Pero, obviamente, se requieren medidas colaterales para aliviar la tensión que pueda producirse, en especial tomando medidas para mejorar la vida de los pueblos alejados.
Lo que es indispensable y que más ha faltado en la historia peruana es la verdadera planificación y la constancia que los planes necesitan para dar frutos[xxii]. Ninguna de las medidas propuestas, inclusive las más importantes, ofrece resultados en breve plazo ni tiene éxito aislada de las demás[xxiii]. Por ejemplo, el reconocimiento legal de los derechos sobre la tierra requiere ir acompañada de la asistencia técnica agropecuaria y forestal, del financiamiento rural y del mejoramiento de la calidad de la red vial que sirve a los productores.
De otra parte, la situación del uso de la tierra en la Amazonia es y será siempre algo dinámico. Por lo tanto, el equilibrio que se esbozó líneas arriba no se mantendrá sin cambios, pero sería tanto el objetivo como, asimismo, la base conceptual a partir de la cual, mediando decisiones consensuadas, podrían producirse cambios concretos y significativos, aunque sean graduales. Lo peor es, como en la actualidad, no hacer nada o seguir creyendo que la deforestación se detendrá aplicando leyes que nadie obedece, declaraciones que nadie escucha y mapas coloridos con memorias descriptivas que nadie entiende.
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*La sección “Debate Abierto” es un espacio de Actualidad Ambiental donde diversos especialistas publican artículos o columnas de opinión. Las opiniones son enteramente responsabilidad de los y las columnistas.
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