Foto: Diego Pérez / SPDA

Escribe Marc Dourojeanni[1]

Esa pregunta surgió al final de un debate sobre la situación de la política forestal en el Perú[i], en la que participaron especialistas en manejo forestal y otros en aspectos legales y sociales vinculados al uso de los bosques. El consenso fue, en lo esencial, que no existe una verdadera política forestal y que tanto la legislación como la institucionalidad del sector son complejas, confusas e ineficientes, dando amplio margen de maniobra a la informalidad y a la corrupción y, en especial, no garantizando la sustentabilidad del recurso. Los diversos puntos de vista o enfoques y las discusiones fueron resumidos en el cuestionamiento mencionado: ¿Es rentable, en las circunstancias actuales, aprovechar legalmente madera del bosque natural?

Es bien sabido que la ley vigente[2] es muy poco cumplida. Diversos estudios y fuentes revelan que no menos de 60% y, dependiendo de los criterios aplicados, quizá más de 90% de la madera que se moviliza y comercializa es de origen ilegal. La madera ilegal es extraída principalmente por pequeños extractores y proviene en su mayor parte de comunidades indígenas, bosques locales y bosques privados. La ilegalidad es menor en las concesiones maderables y, obviamente, es más detectada en la que se exporta.

Es pues evidente que una primera e indiscutida causa de la falta de rentabilidad de los intentos de hacer aprovechamiento forestal legal, especialmente en las concesiones forestales maderables, es la casi irrestricta dominancia de la informalidad o, si se prefiere, de la ilegalidad. Eso crea un contexto de competencia desleal que ningún negocio honesto consigue superar, aunque sea de gran envergadura. No es que producir madera de bosques naturales tropicales conforme a los principios de la ingeniería forestal no sea económicamente viable. Hay evidencias de que sí lo es o, por lo menos, de que puede serlo. Pero lograrlo requiere, en primer lugar, que una mayoría significativa de los dedicados a ese negocio sean formales y también legales. También necesita de una serie de otros requisitos, que incluyen condiciones apropiadas de transporte, una legislación sensata, autoridades forestales competentes, financiamiento oportuno, asistencia técnica, etc. Ninguno de esos requisitos existe en la realidad forestal actual.

Pese a lo anterior, habida cuenta de que la apuesta de la legislación forestal vigente por una utilización sostenible del recurso es el régimen de concesiones forestales maderables, las que actualmente abarcan unos seis millones de hectáreas, se discute a continuación si, por lo menos en ese caso, la madera es o puede ser legal.

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Foto: SPDA

¿En qué consiste “ser legal” en el aprovechamiento de los bosques naturales?

Esa es una cuestión con dos respuestas. La más obvia y convencional es decir que el aprovechamiento es legal si obedece los preceptos contenidos en la legislación vigente. La segunda respuesta es más compleja y se discute más adelante y, en síntesis, explica que la propia ley no garantiza que sus principios sean cumplidos o sea que, aunque se cumpliera al pie de la letra la legislación vigente, tampoco se alcanzaría la finalidad declarada en la propia ley de conservar y usar sosteniblemente el recurso forestal.

En efecto, la Ley Forestal vigente comienza muy acertadamente por declarar (artículo 1⁰) que su finalidad es: “promover la conservación, la protección, el incremento y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional, integrando su manejo con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la Nación…”. Sin embargo, la absoluta mayoría de sus artículos y de los de sus reglamentos, no establecen prácticamente nada que permita alcanzar las partes subrayadas de esa finalidad.

En efecto, para ser verdaderamente legal, no es condición suficiente respetar la infinidad de trámites y obligaciones burocráticas contenidas en el reglamento y otras normas. Dicho de otro modo, existe un divorcio entre la finalidad declarada de la ley y los instrumentos que ella establece para alcanzarla.

Es fundamental recordar que el manejo forestal es el alma, el cerebro y el corazón de la ingeniería forestal. Es lo que, en el mismo bosque, permite usarlo sin destruirlo, asegurando la tan ansiada y promovida sustentabilidad. Puede definirse como paquete de técnicas, basadas en la ciencia, que permite extraer madera y otros bienes del bosque sin destruirlo ni menoscabar su productividad futura ni perjudicar los servicios ambientales que brinda. Es, pues, únicamente a través del manejo forestal que se consigue que la ley cumpla su finalidad. Todo lo demás, aunque sea importante y sea parte de la gestión forestal a nivel nacional o regional, es complementario. Si, como se afirma, el manejo forestal es la esencia de la sustentabilidad del aprovechamiento del bosque, debería ser una parte central de la legislación. Pero no es así.

La poca importancia que se da al manejo forestal queda evidenciada por el hecho que ese tema es abordado apenas en dos de los 157 artículos de la ley vigente y solo en uno de los 217 artículos del reglamento pertinente, que son los únicos que tratan específicamente del manejo forestal. Es de esos tres artículos, perdidos entre más de tres centenas, muchos de ellos irrelevantes, de los que depende esencialmente la conservación, protección, incremento y sostenibilidad del aprovechamiento del recurso forestal. Esos tres artículos son muy generales y, en realidad, todo lo referente a garantizar la sostenibilidad se deriva del reglamento a un técnicamente modesto “Lineamientos para la Elaboración del Plan General de Manejo Forestal para Concesiones Forestales con Fines Maderables”[3].

Para empeorar las cosas, la única infracción muy grave referida expresamente al plan de manejo forestal es mencionada en el inciso w del artículo 207.2 del reglamento, junto con varias otras. Si se diera importancia al asunto, los planes de manejo hechos con informaciones falsas o, simplemente, de mala calidad, deberían ser motivo de artículos destacados y determinantes de la caducidad de cualquier concesión o autorización.

Ocurre, para explicarlo de otra forma, que la sostenibilidad tan procurada y tan citada se demuestra en el mismo bosque, no en textos legales, zoneamientos u ordenamientos, mapas coloridos, artículos o libros. Estos son indispensables, pero no suficientes. De poco sirven si los árboles en el bosque son talados indebidamente y si no se permite que el recurso se regenere y se recupere para servir a las próximas generaciones. Conseguir eso depende de la calidad del plan de manejo y de su correcta aplicación, es decir del manejo. Todo lo demás es periférico… pero, como visto, los planes de manejo y el manejo reciben muy poca atención dentro de la legislación vigente.

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Foto: FEMA

¿Cuál es la calidad de los planes de manejo que son aprobados?

El bosque explotado sufrirá tanta más degradación cuanto peor sea el plan de manejo o, si está bien hecho, cuanto menos sea aplicado. Ocurre que, como lo revelan todos los estudios y las evidencias, incluidas las registradas por el Osinfor, que  prácticamente todos los planes de manejo forestal aprobados por las autoridades forestales y, en teoría aplicados, tienen varias o la mayor parte de las siguientes deficiencias: (i) inventarios forestales de intensidad insuficiente y, frecuentemente, mal hechos o fraguados; (ii) determinación de tramos o cuarteles de corta homogéneos (todos de igual tamaño o con límites definidos por líneas rectas) a pesar de que el recurso (volumen aprovechable) maderero no se distribuye igualmente, (iii) ciclos de corta con lapsos insuficientes para la reposición del recurso, (iv) diámetros de árboles a ser cortados por debajo de lo necesario para la reposición del recurso, (v) extracción selectiva, dirigida a pocas especies comerciales o de mayor valor de mercado coyuntural, (vi) prácticas de tala y arrastre o transporte menor (dentro del bosque) de gran impacto, (vii) ausencia casi absoluta de prácticas silviculturales, (viii) falta de medidas de control de invasiones y otras prácticas ilegales en los tramos o cuarteles de corta en restauración, (ix) enorme desperdicio de madera en el bosque y en el transporte y transformación primarios y, (x) desconexión entre la extracción y la industria respectiva. Pero esta lista solo menciona los problemas principales.

De todo lo anterior, que define la calidad de un plan de manejo, dos son claves para determinar la sustentabilidad de la explotación: (i) un ciclo de corta que brinde el tiempo necesario para que los árboles no talados (es decir, los que están debajo del diámetro aprovechable) alcancen ese diámetro en el siguiente ciclo y; (ii) diámetros mínimos de corta que permitan dejar en el bosque un estoque de árboles que estarán listos para ser aprovechados en el próximo ciclo. Ambos valores permiten determinar el factor que regula la intensidad de corta.

Los planes de manejo forestal que se aplican en el Perú obedecen a las pautas del Serfor (los lineamientos antes citados). Lamentablemente, entre otros defectos, estos permiten ciclos de corta muy breves y diámetros mínimos de corta muy reducidos. En efecto, adoptando una tendencia mundial que responde a la creciente demanda por madera y al interés de los extractores, los ciclos de corta son cada vez más breves, habiendo pasado de 40 años como mínimo en los años 1960 a 1980 a apenas 20 años en la actualidad. El Perú también adoptó esa práctica, por medio de los llamados planes policíclicos que permiten reiteradas visitas en los mismos cuarteles de corta, causando gran daño a los árboles que no son objeto de la extracción y al ecosistema en general. Para empeorar la situación estudios recientes revelan que los diámetros mínimos de corta no son respetados, talándose árboles de tamaños entre 70 y 80% menores a los recomendables. Los planes de manejo actuales, como aceptados por las normas vigentes, tampoco llevan en cuenta que ciclos de corta y diámetros mínimos de cada especie varían en cada lugar. Otro problema serio es que gran parte de la madera aprovechable no es extraída o, si es talada, es dejada en el bosque, en función de situaciones económicas coyunturales. Asimismo, existen tres versiones de plan de manejo para una sola concesión siendo que el único detallado y supervisado es el denominado “plan operativo anual” que en realidad es trianual, olvidándose el principio de que el manejo forestal es un proceso unitario de largo plazo. Pero esos son solamente algunos entre muchos de los defectos de la normatividad aplicada en el Perú para el aprovechamiento de los bosques naturales.

Para la gran mayoría de los científicos, con mucha evidencia acumulada, ese tipo de pautas para manejo de bosques naturales tropicales, además de no permitir un aprovechamiento económicamente optimo del bosque, lo degrada severamente, con graves implicaciones en términos de reducción de servicios ambientales (fijación de gases de efecto invernadero, regulación del ciclo hidrológico, limitación de erosión de suelos, etc.), pérdida de biodiversidad y, por ejemplo, incremento de riesgos de incendios forestales. Es decir, como anticipado, aunque se cumplan meticulosamente las normas vigentes, como el Osinfor procura confirmar[4], no se alcanzaría la tan buscada sustentabilidad y que, por el contrario, se continúa expandiendo la degradación del recurso forestal.

Y, para concluir esta parte, debe recordarse que se ha hablado apenas de los planes. Entre el plan, que al final es solo papel que muestra una intención, y su aplicación, hay una enorme distancia. Un plan de muy buena calidad que no es aplicado a plenitud no sirve para nada.

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Foto: SPDA

¿Cómo cumplir la finalidad de la Ley Forestal vigente?

Suponiendo que una empresa quiera acatar completamente el espíritu de la ley vigente, como descrito en su primer artículo, debería comenzar por desobedecer las pautas que establece la normatividad vigente y, por ejemplo, realizar un manejo basado en ciclos más largos. Pero, asimismo, además de no incurrir en ninguna de las deficiencias antes enumeradas, también debería adoptar medidas tales como las recomendadas en los “criterios e indicadores de sustentabilidad” promovidas por agencias internacionales, usar modelos de “extracción de bajo impacto” y, posiblemente, debería obtener alguna “certificación” que le abra mercados formales más atractivos y, asimismo, debería aplicar las nuevas opciones de “trazabilidad” que se están promoviendo.

Cumplir todo eso probablemente le permitiría hacer un aprovechamiento forestal verdaderamente sostenible y garantizaría el mantenimiento de los servicios ambientales del bosque. Pero eso implicaría costos de producción de madera exorbitantes, a los que debería sumar el ya comentado impacto de la competencia desleal de la inmensa mayoría que no obedece ninguna norma. O sea que el éxito también dependería de que el Estado cumpla su rol, no solamente combatiendo eficazmente la informalidad y la ilegalidad, sino también evitando las invasiones de agricultores, madereros y cazadores al bosque concedido bajo manejo. Es obvio que no es realista considerar que eso ocurra en un futuro previsible.

Además, cabe cuestionar la lógica de que sea el concesionario forestal el que deba asumir, en sus costos de producción de madera, una parte considerable que sirve para garantizar el mantenimiento de servicios ambientales que son de interés de toda la sociedad y que, en verdad, son responsabilidad del Estado. El negocio del concesionario es producir madera, no es generar servicios ambientales.

Conclusión

En ese contexto resulta evidente que las empresas que eventualmente procuren aplicar manejo forestal realmente sostenible no tendrían cómo competir y sobrevivir. Es decir que, lamentablemente, la respuesta a la pregunta que originó este artículo es que se confirma que no es posible, bajo las actuales circunstancias, que empresas o empresarios dedicados a la explotación de madera en bosques naturales obtengan lucro si respetan plenamente la letra y el “espíritu” de la legislación vigente.

Practicar verdadero manejo forestal sostenible en los bosques naturales públicos del Perú solo será posible cuando el propio Estado asuma ese rol que, de cualquier modo, extrapola largamente las responsabilidades del sector privado ya que implica, además de madera u otros productos, la conservación de un patrimonio natural nacional y la generación de servicios ambientales esenciales para todos los peruanos. En el futuro, el sector privado deberá dejar el manejo forestal en bosques naturales públicos al Estado y dedicarse a lo que es su función, es decir extraer, transportar, procesar y comercializar la madera. Es una opción en la que todos saldrán ganando y que dará una mejor oportunidad al bosque.

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*La sección “Debate Abierto” es un espacio de Actualidad Ambiental donde diversos especialistas publican artículos o columnas de opinión. Las opiniones son enteramente responsabilidad de los y las columnistas.

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[1] Ingeniero agrónomo, ingeniero forestal, doctor en ciencias. Profesor emérito de la Universidad Nacional Agraria La Molina, Perú.

[2] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley Nº 29763.  https://itlandapps.com/che/wp-content/uploads/2019/06/LFFS-N-29763-Y-SUS-REGLAMENTOS-min.pdf.

[3] RDE N°046-2016-SERFOR-DE, del 11 de marzo de 2016. egislacionforestal.org/2017/09/26/lineamientos-para-la-formulacion-del-plan-general-de-manejo-forestal-para-concesiones-forestales-con-fines-maderables-y-los-lineamientos-para-la-elaboracion-del-plan-operati/

[4] OSINFOR. 2013. Manuel de supervisión de concesiones forestales maderables. http://www.osinfor.gob.pe/portal/data/destacado/adjunto/rp_006-2013-osinfor_manualmaderable.pdf