Escribe: Vera Morveli / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

 

El último 24 de enero de 2025, el Ministerio del Ambiente (Minam) publicó un proyecto de creación de la línea base ambiental pública. Se trata de la Resolución Ministerial 00018-2025-MINAM, que propone el proyecto de “Decreto Supremo que crea la Línea base ambiental pública a cargo del Ministerio del Ambiente, y su Exposición de Motivos”.

El objetivo del proyecto es establecer disposiciones para la implementación de la Línea Base Ambiental Pública^[1] a cargo del Minam, en coordinación con las entidades del Estado que administran información sobre los componentes ambientales, físicos, biológicos y sociales en una determinada cuenca hidrográfica.

En principio, el proyecto debería estar enfocado en regular la línea base ambiental pública; sin embargo, en su segunda disposición complementaria final, se propone la prórroga de títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales vigentes.

Esta propuesta no tiene relación con el objetivo de creación de una línea base pública, tampoco existe ninguna explicación en la exposición de motivos de por qué se agregó esta disposición. Debemos alertar de que dicha situación es otro intento de flexibilización injustificada de la normativa ambiental.

Proponen flexibilizar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental

Ya pasó antes. En abril de 2024, mediante la Resolución Ministerial 126-2024-MINAM, el Minam publicó el proyecto de “Decreto Supremo que modifica las disposiciones complementarias para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, y establece otras disposiciones, aprobadas por el Decreto Supremo 013-2023-MINAM”.

Dicho proyecto propuso que todos los títulos habilitantes del procedimiento de evaluación ambiental serían renovados a través de un procedimiento de aprobación automática. Dicha propuesta no contaba con ningún sustento técnico y no fue recogida en el Decreto Supremo 005-2024-MINAM que aprobó el proyecto normativo.

Ahora bien, el proyecto del 2025 propone, en su Segunda Disposición Complementaria Final, que la prórroga de los “títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales” vigentes se tramite mediante un proceso de aprobación automática. Dicha disposición también indica que, recibida la solicitud de prórroga, la entidad de fiscalización ambiental (EFA) puede realizar una supervisión ambiental y, “de ser el caso”, dictar las medidas administrativas que resulten pertinentes para garantizar la protección al ambiente y a la salud de las personas.

Un punto importante es que la disposición propuesta no es clara, ya que no señala cuáles son los “títulos habilitantes sustentados en estudios ambientales” materia de prórroga automática. Al respecto, la exposición de motivos tampoco señala cuáles serían esos títulos habilitantes ni mucho menos sustenta por qué se ha incluido  dicha disposición complementaria.

Esta omisión afecta el derecho de participación ciudadana de los peruanos y peruanas, quienes no pueden emitir una opinión respecto de dicha disposición, debido a que no hay información sobre la necesidad o razonabilidad de su inclusión, ni sobre el problema público que pretende resolver, y por qué sería la mejor alternativa.

Ahora bien, los títulos habilitantes a los que podría referirse dicha disposición podrían ser aquellos listados en el artículo 6 del Decreto Supremo 005-2016-MINAM, que son los títulos habilitantes, opiniones y actos administrativos de otorgamiento de derechos relacionados que se integran al estudio ambiental:

• Acreditación de disponibilidad hídrica, con la que se cumple la aprobación de estudios de aprovechamiento hídrico para obtención de la licencia de uso de agua.
• Autorización para ejecución de obras de aprovechamiento hídrico.
• Autorización para ocupar, utilizar o desviar los cauces, riberas, fajas marginales o los embalses de las aguas.
• Autorización de uso de agua para ejecutar estudios, obras o lavados de suelos.
•  Autorización para vertimientos de aguas residuales industriales, municipales y domésticas tratadas.
• Autorización para reúso de aguas residuales industriales, municipales y domésticas tratadas.
• Autorización de desbosque.
• Autorización sanitaria del sistema de tratamiento y disposición final de aguas residuales domésticas con infiltración en el terreno.
• Opinión técnica favorable del sistema de tratamiento y disposición sanitaria de aguas residuales domésticas y municipales, para vertimiento y reúso.
• Opinión técnica favorable para el otorgamiento de autorización de vertimiento y/o reúso de aguas residuales industriales tratadas: vertimiento, reúso, vertimiento cero o de recirculación.
• Estudio de riesgo.
• Plan de contingencia.
• Opinión técnica vinculante para el otorgamiento de autorizaciones de extracción de materiales de acarreo en cauces naturales de agua.
• Derecho de uso de área acuática.

Estos  títulos habilitantes vinculados al procedimiento de evaluación ambiental son diversos y están bajo la competencia de diversas entidades, tales como la Autoridad del Agua (ANA), el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), entre otras. Por tanto, si la propuesta de prórroga se refiere a estos títulos habilitantes que integran los estudios ambientales, estaríamos frente a un escenario en el que el procedimiento de aprobación automática no considera las particularidades del sector y la lógica detrás de sus actos administrativos, además de la sensibilidad de cada título habilitante en particular que busca proteger bienes jurídicos tutelados como cuerpos de agua y bosques, por ejemplo.

Cada sector, de acuerdo a un análisis detallado, deberá evaluar si la renovación y/o ampliación y/o prórroga de los títulos habilitantes que emite debe seguir un procedimiento de aprobación automática, silencio administrativo positivo o negativo. Por tanto, esta propuesta normativa podría estar en contra de las competencias de cada una de las autoridades para regular sus propios procedimientos. Sobre este punto, la Exposición de Motivos no rinde cuentas respecto de las coordinaciones u opiniones de las entidades que otorgan dichos títulos habilitantes.

Asimismo, debemos indicar que el artículo 33 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que los procedimientos de aprobación automática son aquellos que no afectan derechos de terceros. La propuesta claramente podría vulnerar el derecho a un ambiente sano y equilibrado de terceros, otorgando la prórroga automática a una autorización que debería ser revisada cada cierto tiempo para evitar que se afecten sus derechos, como los de pueblos indígenas u originarios en caso de autorizaciones de desbosque.

De otra parte, se propone también que las EFA competentes puedan realizar supervisiones y, “de ser el caso”, dictar las medidas administrativas que resulten pertinentes para garantizar la protección al ambiente y a la salud de las personas. Esta propuesta es confusa y constituye un limitante para las acciones de fiscalización de las EFA competentes.

La disposición indica que las EFA dictan “de ser el caso” medidas administrativas. Sin embargo, no se describe cuáles son los supuestos para emitir dichas medidas. Los requisitos para emitir una prórroga automática, según el proyecto y la normativa, son que las condiciones originales, bajo las cuales se emitió el título habilitante, no hayan cambiado y que no se afecten derechos de terceros. Si analizamos estos requisitos, nos damos cuenta que los supuestos para dictar medidas administrativas son inexistentes. Por ejemplo, si las condiciones originales bajo las cuales se emitió el título habilitante han cambiado, en dicho supuesto, no correspondería una prórroga automática ni medidas administrativas. Por otro lado, si existe algún tipo de afectación de derechos de terceros que requieran medidas para proteger el ambiente y a la salud de las personas, tampoco corresponde una prórroga automática ni medidas administrativas.

Asimismo, si se evidencia algún incumplimiento de la normativa ambiental, corresponde el inicio de las acciones de fiscalización correspondientes, que podrían incluir sanciones. Por tanto, una medida administrativa no sería necesariamente la única consecuencia jurídica. Por estas razones, la propuesta es contraria a la normativa ambiental y administrativa. En tanto, podría suponer una limitación ilegal a las competencias de fiscalización.

Próximos pasos

Considerando la falta de un sustento técnico y legal, es necesario que el Minam elimine inmediatamente la propuesta recogida en la Segunda Disposición Complementaria Final del proyecto publicado a través de la  Resolución Ministerial 126-2024-MINAM. En adición a ello, es importante que la autoridad ambiental ejerza su rol de impulsora de políticas de fortalecimiento de la institucionalidad y normativa ambiental, velando por tener un sistema coherente, fortalecido y con altos estándares ambientales que asegure la efectiva protección de bienes jurídicos tan importantes como bosques y cuerpos de agua, a través del procedimiento de evaluación ambiental.

Como lo hemos mencionado anteriormente, la propuesta de prórroga automática de títulos habilitantes no se conecta con el objetivo principal de creación de una línea base ambiental pública, propuesto en la Resolución Ministerial 00018-2025-MINAM. Llama la atención que el Minam intente cambiar aspectos claves de la normativa ambiental a través de propuestas que no guardan correspondencia con el objetivo central del proyecto normativo.

Esta forma de actuar ocurrió antes con la aprobación del Decreto Supremo 006-2023-MINAM en mayo de 2023, cuyo objetivo era aprobar el cronograma de transferencia de funciones en materia de fiscalización ambiental de ciertos sectores. Sin embargo, en una de sus disposiciones finales, se aprobó la suspensión de la aplicación del Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental (PUPCA) del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace).

Desde la SPDA, advertimos las implicancias de la suspensión del PUPCA y cuestionamos la forma y oportunidad en la que esta disposición tan importante fue aprobada.

Recomendaciones adicionales

Por otro lado, hemos revisado el proyecto de creación de la línea base ambiental pública y consideramos necesario evaluar algunos aspectos para mejorar la propuesta del Minam. Recomendamos que, dentro de las entidades públicas que suministren información para alimentar la Plataforma Interoperable de la Línea Base Ambiental Pública, se incorpore al Ministerio de Cultura. Recordemos que la evaluación ambiental incorpora elementos ambientales y sociales. Por tanto, el Ministerio de Cultura proporcionará información clave referida a pueblos indígenas que debería ser parte de la línea de base ambiental de cualquier proyecto de inversión.

Por otra parte, la correcta implementación de línea de base pública beneficiará la evaluación ambiental de proyectos, al contar con información certera y actualizada de las condiciones ambientales bajo las cuales se desarrollará el proyecto de inversión, lo que permitirá identificar correctamente los impactos ambientales y proponer las medidas de manejo ambiental correspondientes. Sin embargo, es importante que la información pública pueda ser complementada con la información de campo recogida por el titular. En una visita de campo se podría obtener información valiosa y fundamental para desarrollar una línea de base sólida.

 

 

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^[1]  La línea base recoge la información de la caracterización de los componentes ambientales físicos, biológicos y sociales en una determinada área, que sirve para la elaboración de los estudios ambientales. En el caso de la Línea Base Ambiental Pública, la caracterización ambiental de una determinada cuenca será proporcionada por el Estado.