Escribe Pablo Peña / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

@pablopenaa

 

Recientemente, el Perú concretó uno de los más grandes negocios de transacción de carbono en su historia. Althelia Climate Fund, un fondo de inversión basado en Luxemburgo,[1] decidió invertir en los créditos de carbono de tres áreas naturales protegidas (ANP) del Perú: la Reserva Nacional Tambopata (RNT) y los Parques Nacionales Bahuaja-Sonene (PNBS) y Cordillera Azul (PNCAZ). Tan solo la inversión relacionada con el carbono del PNBS y RNT ascendería a EUR 9.15 millones.[2]

El negocio del carbono en estas ANP se realizó con intermediación de sus titulares de contratos de administración[3]. El Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales (CIMA), organización titular del contrato de administración del PNCAZ, y la Asociación para la Investigación y Desarrollo Integral (AIDER), organización titular del contrato de administración parcial de la RNT y el PNBS, participaron activamente para lograr estos acuerdos de inversión que involucran transacciones sobre carbono forestal.

Las Áreas Naturales Protegidas del Perú: armas útiles contra el cambio climático

El carbono forestal que se transa actualmente en los mercados voluntarios se obtiene luego de un proceso de validación y verificación de proyectos de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). El mecanismo REDD+ forma parte de las discusiones globales sobre cambio climático y nació como una propuesta de Costa Rica y Papúa Nueva Guinea en el 2005 para incluir la lucha contra la deforestación en países en vías de desarrollo dentro del marco de las acciones de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. La idea era bastante simple: si la deforestación emite grandes cantidades de gases de efecto invernadero, entonces detenerla sería una forma eficiente de mitigar los efectos del cambio climático.

En el Perú, las iniciativas REDD+ con mayor dinamismo han sido aquellas desarrolladas en ANP bajo contratos de administración.[4] Este es el caso de AIDER y su contrato de administración parcial en la RNT y PNCB, así como de CIMA y su contrato de administración en el PNCAZ.[5] En estos dos casos, REDD+ ha sido planteado como una de las formas por las cuales los titulares de contratos de administración obtienen fondos para cumplir con sus compromisos financieros destinados a gestionar las ANP a su cargo. Así, implementar REDD+ en ANP y negociar los créditos de carbono que resultan de este mecanismo tiene un fin doble: por un lado, sirve para reconocer los esfuerzos de conservación que hace el Estado peruano y el alto valor que tienen las ANP para mitigar el cambio climático; y, por otro, es útil para ayudar a cerrar la gran brecha financiera[6] que existe para conservar la biodiversidad de las ANP del Perú.

A pesar de que existe una inmensa cantidad de carbono almacenado en los bosques de las ANP, el carbono que se transa en los mercados voluntarios es aquel que proviene de las secciones del bosque que se hubiera deforestado en condiciones usuales, pero que no se llegan a perder porque se implementan actividades sostenibles para evitarlo. Esta llamada “adicionalidad” es un requisito indispensable para que REDD+ cumpla realmente con reducir emisiones.

Justamente, uno de los primeros cuestionamientos a REDD+ en las ANP fue si existía verdadera “adicionalidad” de hacer REDD+ en estos espacios que por ley ya deberían estar conservados. Esta discusión fue superada reconociendo que, en la práctica, la deforestación ilegal en países como el Perú va más allá de lo que establecen las normas y los planes nacionales. Así, REDD+ asume una postura pragmática en la que el objetivo es reducir la deforestación en términos reales.

Alianzas público-privadas para conservar biodiversidad y luchar contra el cambio climático

Pacífico Seguros es una de las empresas pioneras en el Perú calculando su huella de carbono y buscando mitigarla con créditos de carbono de ANP. Según explicó la Jefa de Sostenibilidad de Pacífico Seguros en un evento en Voces por el Clima, la sede ciudadana de la COP20, la suya sería la primera empresa peruana en certificar su huella de carbono. En agosto de 2013, Pacífico Seguros compró créditos de carbono del proyecto REDD+ que implementa AIDER como parte de sus compromisos del contrato de administración de la RNT y el PNBS. Estos créditos fueron emitidos en base al Verified Carbon Standard (el estándar más usado en el mercado voluntario de créditos de carbono) para mitigar su huella de carbono, compensando las emisiones que Pacífico Seguros no evitó in-house.

La recientemente anunciada inversión en carbono por Althelia Climate Fund continúa el camino de involucrar cada vez más al financiamiento de privados en la gestión de ANP. Como fondo de inversión, Althelia Climate Fund busca generar rentabilidad a los inversionistas que están aportando a ese fondo, además de un margen de ganancia para Althelia Ecosphere, la empresa que lo gestiona. La meta de recaudación a corto plazo de Althelia Climate Fund es de USD 200 millones, explicó en el mismo evento en Voces del Clima Juan Carlos Gonzáles, representante de este grupo para Latinoamérica. Actualmente, han llegado a alrededor de USD 100 millones en la primera ronda de recaudación, incluyendo a inversionistas de bancas de desarrollo como el Banco de Inversión Europeo, la Compañía Financiera de Desarrollo de Holanda, FinnFund, y la Iglesia de Suecia que recientemente ha soltado todas sus inversiones en combustibles fósiles.[7] La idea es que esos fondos recaudados se dirijan a financiar acciones de conservación de diversos proyectos, entre ellos los de CIMA y AIDER en las áreas naturales protegidas que administran.

Sin embargo, a diferencia de la compras directas de créditos de carbono hechas por Pacífico Seguros, las inversiones de Althelia Climate Fund en el carbono del PNCAZ, la RNT y el PNBS serían operaciones más complejas. Aún no existe información pública completa sobre estas operaciones pero, según lo explicado por el representante en el evento en Voces por el Clima, Althelia Climate Fund otorga préstamos a los desarrolladores de proyectos como CIMA y AIDER para que cubran sus costos de implementación de REDD+ y con ello “ya no necesitar de varios donantes a la vez”. En el caso de AIDER, esta inversión en forma de préstamo ha sido hecha por 7 años. En contraprestación, AIDER y SERNANP se comprometerían a entregar futuros créditos de carbono a ser producidos por el proyecto REDD+, permitiendo a Althelia Climate Fund tener control y ganancias por la comercialización de los mismos en los mercados del futuro.

Oportunidades pero también riesgos

Este tipo de negocios implica asumir riesgos calculados por parte de los inversionistas. El riesgo de Althelia Climate Fund está en apostar por bienes futuros que, al no existir aún, conllevan mayor incertidumbre que transar sobre un bien tangible y presente. Además, está apostando por un mercado de carbono imperfecto e incipiente; aún no está claro si existirá un mercado regulado en el futuro con demanda adecuada de créditos de carbono forestal de REDD+[8].

Estos riesgos se pueden reducir involucrando a otros inversionistas y ajustando hacia abajo el precio sobre la tonelada de carbono, la unidad de medida en estos negocios. En el primer caso, esta es una de las razones por las cuales el reciente anuncio de USAID de apoyar a Althelia Climate Fund es clave. A través de su programa de créditos para el desarrollo, USAID se comprometió a dar una garantía por el 50% de cualquier pérdida en los préstamos que haga Althelia Climate Fund hasta USD 133.8 millones. En el segundo caso, preguntado sobre el precio asignado a los créditos de carbono futuros de estas ANP, el representante de Althelia Climate Fund, Juan Carlos Gonzalez, declinó responder diciendo que esa información era “confidencial”.

Claramente, el precio del carbono de un ANP —aún de aquellas bajo contratos de administración— no puede ser confidencial en tanto implica un negocio con patrimonio del Estado, y por ende de todos los peruanos, sujeto a información pública. La poca transparencia de estas transacciones es obviamente un sesgo equivocado que tiene que eliminarse de presentes y futuros negocios relacionados con el patrimonio natural del país y de todos los peruanos.

El Estado peruano también asume riesgos importantes en negocios con el carbono de ANP como este. La incertidumbre de un mercado incipiente de carbono afecta también a SERNANP quien, con información y competencia imperfectas, tiene que evaluar si el precio que le ofrecen por el carbono de esas ANP bajo contratos de administración es adecuado. Esto, que ya es trabajoso en un escenario como el de Pacífico Seguros que compró directamente créditos de carbono ya emitidos, se vuelve más difícil aun cuando la operación financiera es compleja y se basa en precios de carbono futuro, como es la transacción con Althelia Climate Fund. Si bien el futuro es bastante incierto, es posible que SERNANP hubiera podido reducir el eventual riesgo de subvaluar este carbono esperando una señal más clara en el 2015 de un eventual nuevo acuerdo vinculante global sobre cambio climático. Con tanta incertidumbre, ¿por qué comprometer hoy los futuros créditos de carbono de ANP? Una respuesta es que hay cosas que no pueden esperar y la brecha financiera del SINANPE es una muestra de ello, pero un procedimiento con mayor transparencia haría más fácil evaluar públicamente todas las opciones disponibles.

Reflexiones para aprovechar mejor las oportunidades del carbono de ANP

Las transacciones sobre el carbono en el Perú se hacen aún en mercados voluntarios que no han sido regulados, basados en créditos de carbono que obtienen proyectos individuales. Sin embargo, se espera que en el futuro REDD+ tenga una fuerte base en programas nacionales lideradas por cada Estado que defina oficialmente y para todo el país (o subdividido por zonas) las cuestiones técnicas claves como las líneas de base y niveles de referencia, así como un sistema único oficial de monitoreo, verificación y reporte (MRV). No solo eso, la tendencia actual es a que sean los Estados quienes lideren las actividades para reducir deforestación en campo, e incluso transen directamente los créditos de carbono que puedan obtener de estas acciones, repartiendo beneficios (directa o indirectamente) a quienes poseen bosques.

El Perú, conjuntamente con la mayoría de países que se están preparando para REDD+, ya están caminando en dirección a un REDD+ nacional. En este escenario cabe reflexionar sobre cuán idóneo es comprometer por muchos años en el futuro al Estado en proyectos REDD+ individuales basados en contratos de administración de ANP, cuando el propio Estado está caminando a una forma de REDD+ más integrado a políticas públicas nacionales que a proyectos aislados.

Existen varias ventajas de implementar REDD+ de forma nacional.[9] Por un lado, permite lidiar mejor con otro de los elementos centrales de REDD+, las “fugas” o el riesgo que la deforestación no se elimine sino solo se traslade a otra parte. Por otro lado, tener un sistema único centralizado de MRV es más costo-eficiente que tener muchos dispersos y con metodologías distintas que pueden no conversar entre sí. Adicionalmente, muchas de las causas de deforestación en países como el Perú son directa o indirectamente relacionados con políticas, incentivos o normas dadas por el Estado, contra las cuales difícilmente los privados pueden hacer frente.

Además, es posible pensar que la implementación nacional de REDD+ sea una forma eficiente de lidiar con el problema de quién se irroga los beneficios del carbono cuando son muchos agentes y diferentes las fuerzas (algunas visibles y otras no) quienes, en la realidad, logran disminuir la deforestación. En términos simples, la respuesta a esta pregunta debería ser que quien evita la deforestación y asume sus costos es quien se debe beneficiar del comercio de los eventuales créditos de carbono. Sin embargo, la realidad es más compleja.

Este es el caso de la Reserva Nacional Tambopata y su zona de amortiguamiento. En este caso, si bien el hecho de que ya se hayan emitido créditos de carbono por ese proyecto es una constatación de que existe una correlación entre el bosque que se ha evitado deforestar y la implementación del proyecto REDD+, cabe preguntarnos quiénes, o qué, mantienen realmente a raya a la deforestación en el área natural protegida. Madre de Dios es uno de los lugares en el Perú donde se concentra más inversión en conservación por diversas instituciones ambientales, públicas y privadas. Gran parte de esos fondos y esfuerzos múltiples se enfocan en mejorar las condiciones de conservación en la zona de amortiguamiento de la RNT, que es justamente donde también se realizan las actividades de este proyecto REDD+. No solo eso, en los últimos años, el Estado implementó grandes acciones de interdicción contra la minería ilegal en la zona (el principal impulsor de deforestación directo en ese espacio), algo que muchos expertos consideraban inviable tan solo años antes. La RNT es también una de las ANP con Comité de Gestión[10] más activo, con una red amplia de ciudadanos comprometidos con la conservación que viven en la zona y constantemente trabajan para hacer frente a la minería ilegal.

Todas estas características hacen de la zona de amortiguamiento de la RNT un lugar donde confluye el esfuerzo y financiamiento de decenas de instituciones, todas con el objetivo similar de detener la deforestación en esos espacios. Así, si bien es claro que la legislación otorga al titular del contrato de administración parcial de la RNT y el PNBS el derecho a negociar los créditos de carbono procedentes de ese proyecto REDD+, es menos claro que sus actividades expliquen el 100% de la reducción de la tasa de deforestación en el ANP. Decir lo contrario sería asumir que los esfuerzos ambientales y millones de dólares en financiamiento de las otras instituciones y partes del Estado en el mismo espacio son inocuos. Así, la pregunta de cómo atribuir equitativa y eficientemente las responsabilidades y los beneficios de REDD+ puede seguir en pie.

REDD+, útil y necesario para las ANP del Perú

Más dinero para las ANP es una excelente noticia. Existe una brecha financiera inmensa por cubrir para poder tener un sistema de áreas naturales protegidas eficiente y que asegure la conservación de nuestros mejores espacios naturales. Y, mejor aún si podemos lograr la sostenibilidad financiera poniendo en valor los servicios de los ecosistemas, como el de mantenimiento de stocks de carbono.

Es justamente este gran potencial el que debe llevarnos a reflexionar críticamente sobre la mejor forma de aprovecharlo. Para esto, los ejemplos de CIMA y AIDER son útiles porque nos ayudan a reflexionar sobre las oportunidades de impulsar REDD+ en ANP en la práctica, pero también sobre los retos que plantean los proyectos individuales.

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[1] Este fondo de inversión es manejado por Althelia Ecosphere, una “plataforma de gestión de activos financieros dedicada a financiar la transición hacia usos de la tierra sostenibles y la conservación de ecosistemas” (ver más en: http://althelia.com/wp-content/uploads/2011/11/ACFclose_PR_FINAL.pdf)

[2] Ver: https://althelia.com/our-investments/tambopata-bahuaja/

[3] Los contratos de administración son figuras de participación privada en la gestión de ANP. El objetivo básico de estos contratos firmados entre privados y el Estado es involucrar a los primeros en el financiamiento y gestión de ANP, bajo ciertas condiciones y por un tiempo determinado.

[4] La legislación permite que los titulares de contratos de administración negocien créditos de carbono producidos en el marco de proyectos REDD+ en ANP pero la titularidad sobre estos créditos se mantiene en el Estado. En el 2013, SERNANP emitió la Directiva 001-2014-SERNANP para regular el procedimiento por el cual los titulares de contratos de administración pueden establecer proyectos REDD+ en ANP y negociar los créditos de carbono resultantes. Las condiciones principales son: (i) obtener la autorización de SERNANP en las diferentes etapas del proyecto y la negociación del carbono, (ii) buscar los mejores compradores para los créditos de carbono, y (iii) usar exclusivamente los fondos que se obtengan en la gestión del área natural protegida.

[5] Otro ejemplo importante es el de Conservación Internacional que tiene un contrato de administración para gestionar el Bosque de Protección Alto Mayo.

[6] Recientemente, un estudio del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico calculó que el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE tiene una brecha financiera de 115.6 millones de soles para funcionar de acuerdo con estándares internacionales.

[7] Ver: http://www.huffingtonpost.com/david-bank/beyond-carbon-althelia-cl_b_6041646.html

[8] Se puede generar mayor demanda de créditos de carbono básicamente de dos formas, promoviendo mayor desarrollo de una cultura empresarial de reducción de emisiones no obligatoria o, más probablemente, poniéndole límites legales al carbono a través de sistemas nacionales o internacionales de cap and trade o de impuestos al carbono.

[9] Existen también riesgos de esta propuesta. Por un lado, está el riesgo de ahuyentar o disminuir la participación e inversión privada en implementar estrategias de lucha contra la deforestación que puedan ser más sensibles y ad-hoc para cada caso concreto. Por otro, está el riesgo de re-centralizar las competencias, funciones y niveles de decisión forestales y de usos de la tierra nuevamente en el gobierno central cuando muchas de estas ya han sido descentralizadas recientemente a Gobiernos Regionales.

[10] Los Comités de Gestión son los espacios formales de concertación y participación ciudadana en las áreas naturales protegidas.