Escribe Carmen Heck / Directora del Programa de Ciudadanía y Asuntos Socioambientales de la SPDA

La minería ilegal es un fenómeno presente en todos los países de la cuenca amazónica, que genera graves impactos ambientales en este ecosistema, además de impactos de carácter económico y social, configurando un escenario de vulneración de los derechos ambientales de poblaciones que dependen de manera directa de estos ecosistemas para su subsistencia.

En la última década, las actividades de minería ilegal se han expandido de manera importante en toda la región, en un contexto de incremento de precios internacionales de materias primas y de falta de regulaciones nacionales adecuadas que respondan a la realidad y a las dinámicas económicas y sociales detrás de este fenómeno. En este contexto, se evidencian dificultades desde los estados para implementar políticas efectivas de ordenamiento de la minería informal que permitan incorporar a la legalidad a pequeños mineros informales y que, además, identifiquen y sancionen a mineros ilegales que operan fuera de la ley, vulnerando el Estado de Derecho de los países de la región.

[Ver el libro sobre minería ilegal en seis países amazónicos]

El trabajo de investigación que dio origen al libro “La realidad de la  minería ilegal en países amazónicos”, nos ha permitido tener una visión detallada de la dimensión regional del problema, y los retos en común que afrontan los países de la región, entre los que se encuentran: la falta de información sobre la real situación e impactos de la minería informal e ilegal, que a su vez afecta el adecuado diseño de políticas públicas para promover la formalización y de estrategias para erradicar las actividades ilegales; debilidad institucional de las autoridades competentes para promover la formalización de la minería pequeña y artesanal y erradicar la minería ilegal; desarticulación de las entidades sectoriales encargadas de la regulación del sector minero y el sector ambiental; vulnerabilidad de las zonas de frontera; la falta de Ordenamiento Territorial; y la afectación de derechos humanos y presencia de delitos conexos que complejizan el diseño de estrategias para hacer frente a esta problema, ya que no se trata solo de promover que pequeños mineros ingresen a la formalidad y mejoren sus prácticas ambientales y laborales, sino de luchar contra mafias bien establecidas que lucran con esta actividad.

Asimismo, nos permite dar cuenta de similitudes en las dinámicas de desarrollo de la minería ilegal, con modos de extracción y comercialización ilegal de oro que siguen lógicas parecidas. En cuanto a los procesos de extracción, una parte importante de las actividades de minería ilegal se ha consolidado sobre espacios con una limitada presencia del Estado, estando las áreas naturales protegidas entre las zonas más afectadas y amenazadas por la expansión de estas actividades. Así, tenemos que 80 áreas naturales protegidas y zonas de amortiguamiento ubicadas en estos países tienen presencia de minería ilegal en su interior, a las cuales se suman aquellas afectadas por la contaminación de los ríos que las atraviesan

Los impactos sociales por la expansión de la minería ilegal sobre espacios ecológicamente sensibles no son menos alarmantes. Aunque existen muy pocos datos oficiales que permitan medirlos a niveles nacionales, estudios en distintas zonas mineras no dejan duda respecto a los impactos a la salud generados por la contaminación por mercurio[1], así como sobre el incremento de la criminalidad, trabajo infantil[2], la explotación sexual y proliferación de enfermedades de transmisión sexual asociadas con esta actividad.

Ahora bien, aunque la realidad de cada uno de los países analizados es distinta y la forma como abordan el problema sus marcos legales varía, hay elementos comunes que nos permiten identificar lecciones aprendidas para perfeccionar los procesos de formalización ya emprendidos en la región, con el fin de acabar con la amenaza que supone la minería ilegal. A continuación presento aquellas lecciones que pueden ayudar a mejorar los marcos legales e institucionales, para más adelante desarrollar aquellas que pueden servir en la mejora de la articulación regional de cara a la minería ilegal.

Lecciones para el diseño de políticas nacionales:

1. Se necesita marcos legales y estrategias diferentes para minerías diferentes. En el ecosistema amazónico, elemento en común que comparten los países de la región, el tipo de minería que se practica es la aluvial; sin embargo, en la mayoría de estos países también existe minería informal e ilegal de socavón en las zonas andinas.  A pesar de ello, ninguno cuenta con marcos normativos diferenciados para estos dos tipos de minería, sino que las reglas generales están diseñadas pensando en la minería de socavón,ya que es la que se desarrolla también a gran escala por empresas formales.La ausencia de normas específicas que regulen la minería aluvial artesanal y de pequeña escala es una de las causas principales por las que no hay mejores resultados en los procesos de formalización. Ello debido a que los instrumentos actuales no responden de forma adecuada a sus particularidades, como son la alta movilidad de los campamentos mineros, el alto impacto en pérdida de bosques, la afectación a los causes de los ríos, etc.

2. Se necesita sincerar la escala de las actividades minerías informales e ilegales. Un error recurrente en la región es que se tiende a identificar la minería informal e ilegal con la minería de pequeña escala; sin embargo, los mayores impactos han sido generados por operaciones ilegales de gran tamaño, con el uso de maquinaria pesada y con niveles de producción propios de minería mediana o incluso gran minería.

3. Estos casos requieren una respuesta diferenciada por parte de los Estados, que deben empezar por identificar y excluir estas operaciones de los procesos de formalización diseñados para minería pequeña y artesanal, en los que se camuflan para acogerse a beneficios tributarios y administrativos que no les corresponden, y para no cumplir con las mayores exigencias ambientales propias de su verdadera escala.

4. Las estrategias que se diseñen deben ser multisectoriales. Como hemos señalado, los impactos negativos de la minería ilegal son de carácter ambiental, económico, pero sobre todo social. Asimismo, para lograr la formalización de la minería pequeña y artesanal, se requiere atender problemas de fondo como la falta de oportunidades de desarrollo en las zonas rurales.  En ese sentido, una estrategia integral debe involucrar a autoridades de los distintos sectores (minero, ambiental, salud, educación, fuerzas del orden, entre otros) y no debe limitarse a establecer reglas para la formalización, sino también a fomentar programas de reconversión laboral, de control de insumos, de prevención de contaminación por mercurio, de inteligencia financiera, y un largo etcétera.

5. Sin apoyo técnico e inversión en alternativas tecnológicas más sostenibles, la formalización de la minería, en especial la aluvial, se hace inviable. En Brasil, por ejemplo, se ha reportado un número importante de garimpeiros que han solicitado licencias ambientales pero no han tenido éxito en su otorgamiento por no cumplir con los requerimientos técnicos. Algo similar viene ocurriendo en Perú, donde uno de los cuellos de botella en el proceso de formalización iniciado en el 2012 es la presentación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC), que debe contener una evaluación de impactos y las medidas de prevención y remediación correspondientes; en este tema, el Estado no ha determinado de forma previa qué tecnologías considera que son ambientalmente sostenibles para el desarrollo de minería aluvial de pequeña escala.

6. Se requiere lograr un acuerdo social para legitimar el uso de la fuerza pública en la erradicación de la minería ilegal. Se trata de un delito que ha llegado a dimensiones tan grandes como el narcotráfico, y para hacerle frente se requiere de medidas drásticas, como la destrucción de maquinaria, que pueden generar el rechazo de la opinión pública si esta no se encuentra bien informada sobre las verdaderas dimensiones del problema o de sus impactos en términos de pérdidas económicas para el país y vulneración de derechos de terceros.

7. Para ser exitoso, un proceso de formalización requiere capacidad de adaptación. Los Estados deben ser conscientes de que el diseño inicial de un procedimiento de formalización nunca será perfecto, sobre todo si tenemos en cuenta la falta de información existente en la región sobre la situación real (número de personas involucradas en la actividad, niveles de producción, rutas de comercialización, etc.). Debe asumirse que habrán vacíos normativos o ajustes necesarios de acuerdo a cómo evoluciona el proceso en cada contexto. Se requiere de voluntad política para adecuar las normas a esa evolución y hacer frente a los nuevos problemas o cuellos de botella que se vayan detectando en el camino.

8. Para ganar la lucha contra la minería ilegal se requiere seguir la “ruta del dinero”. Mientras la actividad siga siendo rentable, seguirán existiendo incentivos para contravenir la ley. Es necesario entender las dinámicas económicas detrás de la actividad, particularmente cómo el oro extraído de manera ilegal ingresa al mercado formal, a fin de cortar este canal de comercialización.

9. La formalización minera no es un fin en sí mismo sino el medio para lograr una minería más sostenible que genere verdaderos beneficios. Es importante entender esta premisa, de lo contrario se corre el riesgo de desnaturalizar sus objetivos, cayendo en la flexibilización de los requisitos para lograr un mayor universo de mineros formalizados, lo que se traduciría en una actividad igual de dañina pero con protección legal.  Teniendo esto en cuenta, debe verse la formalización como un primer paso que debe acompañarse de programas de remediación ambiental, fortalecimiento de estándares ambientales, etc.

Lecciones para el diseño de políticas desde una visión regional:

1. Democratización y sistematización de la información. Si a nivel nacional los países no cuentan con información suficiente, a nivel regional la  poca información disponible no se encuentra sistematizada ni es de fácil acceso para los tomadores de decisión. Esta falta de información, y por lo tanto de un entendimiento integral del problema, influye en la toma de decisiones políticas, que se debilita por esta ausencia. Se requiere de acuerdos para homogenizar las prioridades en la generación de datos y las metodologías a emplearse para que la información producida sea comparable entre sí.

2. Promoción del intercambio de experiencias. Como se ha visto, los países de la región comparten retos en común en torno a la minería informal e ilegal, y hay avances interesantes con potencial para ser replicados con éxito. En ese sentido, espacios ya existentes como la Red Latinoamericana de Jueces –que tiene como objetivo congregar a los jueces latinoamericanos para desarrollar mecanismos de cooperación judicial e integración–, o la Red Latinoamericana de Ministerios Públicos Ambientales, pueden aprovecharse para intercambiar experiencias sobre temas de interés común: cómo probar la comisión del delito de minería ilegal, cómo probar la relación de causa y efecto entre la minería ilegal y el daño ambiental, o cómo probar el delito de financiamiento de la minería ilegal, entre otros.

3. Acciones coordinadas para el control fronterizo. Tanto los impactos, como las rutas de comercialización del oro y los insumos para la minería ilegal, son transfronterizos. Existen redes delictivas con presencia en más de un país de la región; por ello, es necesario implementar sistemas de intercambio de información y protocolos para la acción coordinada y operativos conjuntos entre los Ministerios de Defensa y Ministerios del Interior que comparten fronteras.

4. Oportunidades para generar incentivos para la formalización. Como se dijo líneas arriba, mientras trabajar fuera de la ley sea más rentable, habrá minería ilegal. Por ello, es necesario modificar la estructura de incentivos que impulsa el mercado. En la actualidad el oro extraído ilegalmente ingresa fácilmente al mercado formal y sale del país de origen sin mayores problemas. Igualmente, contar con los insumos y maquinarias necesarias para extraer y procesar el mineral no genera costos adicionales significativos. Por el contrario, trabajar de manera formal y responsable no genera ningún beneficio adicional. Para que esto cambie, no basta fortalecer el control transfronterizo entre los países de la región –aunque ciertamente sería un avance– sino que se requiere que los países amazónicos ejerzan presión hacía los países compradores de oro y/o vendedores de insumos para promover la compra y/o venta responsable que ayude a generar un mercado certificado de oro, exigiendo su trazabilidad, premiando la extracción responsable del mineral, lo que generaría incentivos positivos para aquellos mineros informales que hoy ven más costos que beneficios en su ingreso a la formalidad.

_______________________

[1] Según cifras de las Naciones Unidas al 2010, el consumo de mercurio para la pequeña minería y minería artesanal (sector en el que se concentra la minería ilegal) en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela  sumaba  480 toneladas.

[2] Según estimaciones de la OIT al 2005, el número de menores de edad involucrados en la actividad minera en Bolivia, Ecuador y Perú asciende a 65 mil, y 135 mil se encuentran en riesgo de ingresar a ese grupo.