Escribe de Marc Dourojeanni[1]

Como muchos, asistí al debate trasmitido por RPP Noticias, el 29 de noviembre de 2014, entre Manuel Pulgar-Vidal, titular del Ministerio del Ambiente y Hernando de Soto, presidente del Instituto Libertad y Democracia (ILD), sobre el tema de la minería informal. Al igual que a muchos otros, esa discusión me dejó consternado, pues, no permitió vislumbrar una solución al gravísimo problema social y ambiental creado por esa forma de explotación de minerales. Sin pretender decir nada especialmente nuevo, basado en un análisis hecho dos décadas atrás[2] en el Brasil, se sugieren o reiteran medidas que tendrían más probabilidades de funcionar.

Mira el debate:

EL PROBLEMA SEGÚN DE SOTO

Para De Soto, la formalización de los mineros informales es la solución al problema de la minería informal. Simple y contundente… ¿no? El detalle es que, para él, el problema de la minería informal se reduce a que los mineros son pobres, que son perseguidos injustamente por la autoridad, que por eso contrabandean su producción que no beneficia al Perú y que no pagan impuestos. Clama que, si se les formaliza, todo eso será resuelto a satisfacción de todas las partes y que el Perú hasta evitará una nueva guerra civil.

A diferencia de los demás peruanos, los impactos ambientales y sociales que ocasiona esa forma de minería no son parte de las preocupaciones de H. de Soto, como lo demostró su declaración inicial en el aludido debate de “no estar a favor o en contra del medio ambiente”. Todos los esfuerzos de Pulgar-Vidal para recordárselos durante todo el debate fueron estériles y dejaron claro que, en su opinión, si los mineros se “formalizan” todo estará resuelto.

Analizando las afirmaciones de H. de Soto cabe enfatizar que los trabajadores de la minería de oro aluvial son, sin discusión, pobres pero que sus patrones y sus financiadores, los acopiadores, los contrabandistas y los numerosos proveedores de las operaciones no son pobres. En verdad son ricos, como lo demuestra el derroche de maquinaria pesada y sofisticada que usan. Además, los pobres que trabajan como operarios son víctimas de un sistema laboral oprobioso, a veces casi esclavista y si no tienen mucha suerte o no trepan en la cadena de explotación humana, salen tan miserables como entraron además de enfermos o lisiados. Sin embargo, hay que reconocer el apego que representa el oro u otro metal valioso para quien no tiene alternativa. Por eso los pobres, además de los ricos que los explotan, practican esa minería que, a simple vista, es más rentable si es informal a pesar de las eventuales incursiones policiales.

Lo que H. de Soto no llevó en cuenta es que los impactos sociales y ambientales que ocasiona la minería informal, especialmente la de aluvión, tienen un enorme impacto económico presente y futuro que, de haberlo calculado, hubiera mermado considerablemente su especulación sobre los “60 mil millones de dólares” que se habrían ido a Bolivia “por culpa del Ministerio del Ambiente”. ¿Cuánto perderá el país por tener ríos sin peces, agua imbebible, ciudadanos envenenados por mercurio, proliferación de enfermedades tropicales, incremento de la delincuencia, etc.? ¿Y cuánto suman las pérdidas económicas por reducción del turismo, por emisiones de carbono, destrucción del fértil suelo de las riberas y por aniquilación de la diversidad biológica, entre muchas otras consecuencias ambientales? Esas, en verdad, también son impactos económicos que se acumulan y multiplican con el tiempo. Cualquier economista sabe eso y muchos lo calculan…. pero no él.

CONVERSACIÓN EN DIFERENTES NIVELES

El debate fue realizado con muchas imprecisiones y, al parecer, en planos diferentes. No hay una definición clara de lo que son mineros ilegales e informales. En realidad todo informal está violando la ley y en consecuencia es ilegal. Tampoco se diferenció lo que llamaron de minería artesanal de la que es informal o ilegal. De hecho, gran parte de la minería artesanal también es ilegal. Pero en los debates sobre minería cada quien asigna e esos términos una definición particular, lo que dificulta entender de qué se está hablando.

Pero lo más importante es que mientras que H. de Soto parecía hablar esencialmente de la minería artesanal realizada en Costa y Sierra, que en general es de socavón o filón (inventaron el término “filoniano” para describir esa minería), Pulgar-Vidal se refería mucho más a la minería informal de oro en la Selva. Y estos son casos diferentes. En efecto, la minería de oro aluvial es muchísimo más perjudicial social y ambientalmente que la de socavón, aunque esta última tampoco sea inocua. Por ejemplo, la declaración del 21 de noviembre de 2014 de la Comisión Cívica Inicial para la Formalización de la Minería Informal suscrita por la Federación Nacional de Pequeños Productores Mineros y Mineros Artesanales del Perú (FENAMARPE), preparada por el ILD de H. de Soto y, curiosamente, también firmada por la Sociedad Peruana de Gastronomía (¡!) parece referirse esencialmente a los “filonianos”.

La minería artesanal o tradicional de socavón es asimismo menos dañina socialmente porque, a diferencia de la aluvial, la realizan pares ya que no requiere de inversiones significativas en maquinaria. Consecuentemente, se trata de una actividad practicada por minero-campesinos en la que los que participan son iguales. En cambio, en el caso de la minería practicada en la Amazonía, como dicho, siempre hay inversionistas y patrones de un lado y obreros del otro. Las grandes inversiones requeridas para ese tipo de minería están fuera del alcance de campesinos.

De otra parte, el problema no fue bien dimensionado. No es igual hablar de 300 mil mineros informales que de 400 mil. Tampoco se aclaró cómo se distribuyen regionalmente esos números. Asimismo, las cifras citadas por H. de Soto sobre valor de la producción de oro ilegal y de contrabando no parecen fundamentadas en ninguna evidencia firme.

¿CÓMO LA FORMALIZACIÓN EVITARÁ LOS IMPACTOS SOCIALES Y AMBIENTALES?

Esa es la pregunta más importante que debe hacerse tanto al Ministro como especialmente a H. de Soto y que ellos no abordaron. En efecto, la presencia de cientos de miles de mineros informales no molestaría a nadie si ellos no perjudicaran directamente a todos los demás peruanos y si no violaran cuanta ley fue aprobada en el país, en especial las que garantizan la propiedad y las ambientales. Usando las estadísticas simplistas de H. de Soto, los perjudicados por esa minería suman unos 30 millones de ciudadanos. Es decir que esos mineros son objeto de persecución policial no porque son informales sino porque sus actividades hacen mucho daño y comprometen el futuro del país.

Formalizarlos al estilo de H. de Soto no evitará que ellos continúen haciendo esos mismos daños y, como bien lo dijo Pulgar-Vidal, con mucha más libertad que ahora. Recuérdese que el primero propone la suspensión de todos los decretos que por ahora dificultan un poco esa minería. Él usa la palabra “formalizar” como si fuera mágica. No explicó en qué consistiría la tal formalización y cómo haría para que esa minería no siga invadiendo tierras de comunidades nativas, tierras privadas o áreas naturales protegidas ni la ribera de ríos, todo lo que está prohibido. La verdad es que el gobierno tampoco es claro en este asunto, habiendo apenas demarcado a las prisas áreas donde “se puede hacer minería” y calificando a los que en ella trabajan de informales mientras que los que están fuera serían “ilegales”. Por lo menos eso ya es algo aunque técnicamente la minería aluvial debería ser prohibida o tolerada apenas bajo condiciones muy especiales.

En lo que H. de Soto parece tener razón es que la formalización propugnada por el gobierno (el actual y el anterior) no funcionó. No importa si se trata de cinco mineros formalizados, como dice él, o de muchos más, como insinúa el Ministro. Lo cierto es que nada de lo que ha hecho el gobierno para ordenar la actividad minera, en especial en Madre de Dios, ha funcionado y que, al contrario, se sigue propagando a toda la región amazónica, además de muchos lugares en la Sierra y en la Costa.

Es verdad que los requisitos exigidos por el gobierno para la formalización son complejos y legalistas, esencialmente burocráticos y que tampoco resolverán el problema. Pero el gobierno está más cerca de una solución que H. de Soto que, como bien lo dijo Pulgar-Vidal, apenas ofrece una invitación a instituir el caos. Lo único que ha funcionado en cuanto a la minería aluvial informal han sido las restricciones al transporte de insumos, aunque deberían ser mucho más estrictas, y las intervenciones policiales o militares que, por lo menos, han evitado la expansión de la actividad en lugares particularmente importantes o delicados de la Amazonía. O sea, cuando la autoridad impuso un límite. Lo demás son palabras al viento a las que nadie presta atención salvo cuando les conviene. Pero, las intervenciones de la fuerza pública no funcionan si son esporádicas y además realizadas fuera del contexto de una estrategia sólida de gestión de la crisis.

Lamentablemente, como lo han constatado tanto Alan García y Antonio Brack como ahora Ollanta Humala y Manuel Pulgar-Vidal, esas intervenciones son políticamente desgastantes pues, además de los H. de Soto y de los que los financian, están los que cuidan de derechos humanos que nunca recuerdan que la minería ilegal los viola infinitamente más que las represiones policiales. Ni los mismos presidentes del Perú han conseguido internalizar el problema de la minería informal al nivel de sus propios gabinetes en los que los ministros de Energía y Minas de turno y sus funcionarios casi siempre han estado, disimulada o abiertamente, a favor de la actividad ilegal.

¿DÓNDE ESTÁ ESCONDIDO EL MINISTRO DE ENERGÍA Y MINAS?

La ausencia del Ministro de Energía y Minas de ese debate confirma que el sector minero público simplemente se lava las manos del problema de la minería ilegal y deja todo el peso de la solución en un sector nuevo y con  pocos recursos que, gracias a cierto apoyo de la Presidencia de la República y de la fuerza pública, viene haciendo lo que puede, que es poco. Pero, tratándose de “formalización” de la minería se supone que la propuesta del ILD debería ser discutida con el Ministro de Energía y Minas. No se ignora que la minería ilegal, por sus implicaciones ambientales sea de interés del Ministerio del Ambiente pero, bajo cualquier parámetro ético, político, legal o de gestión es responsabilidad directa e insoslayable del Sector de Energía y Minas. Dicho sea de paso, en cualquier otro país democrático que funcione bien el ministro de ese sector debería responder a apelaciones y dar explicaciones al Congreso de la República sobre este grave problema.

Pero, al contrario, es evidente que el Ministerio de Energía y Minas considera que la minería ilegal debe ser defendida contra viento y marea y que, junto con el ILD, estima que los impactos sociales y ambientales de esa actividad anárquica son poca cosa comparada con los miles de millones de dólares que ingresarían si se les dejara “trabajar” y con la supuesta paz social que eso generaría. La conducta permisiva de las actividades mineras ilegales por parte de ese Ministerio es bien conocida y es en gran medida responsable del fracaso de su control.

Y eso contradice todas las implacables condicionalidades y controles que la legislación y el gobierno imponen a la minería formal, sea grande o media, que así siendo debe sufrir la competición desleal de los ilegales o informales (y artesanales). No hay minería legal que considere que la proliferación de la minería anárquica es positiva para el sector y para el país. Pero eso al Ministerio de Energía y Minas y a sus titulares no les preocupa.

¿EXISTE SOLUCIÓN PARA LOS IMPACTOS NEGATIVOS DE LA MINERÍA INFORMAL?

Hay que reconocer que ningún gobierno sudamericano, ni siquiera el del Brasil, han conseguido enfrentar con éxito las ondas de explotación ilegal de oro determinadas por las oscilaciones de su precio internacional que, a su turno, dependen de las de la economía mundial. Los “garimpeiros” (gambusinos) brasileños han devastado áreas mucho más extensas que los peruanos y, asimismo, han destruido la vida de muchos ríos y, más aún, ellos han invadido todos los países vecinos inclusive el Perú, sin que el gobierno brasileño consiga frenarlos. Pero, en el Brasil como en el Perú sería posible, sí, controlar los daños sociales y ambientales de esa forma de minería si el problema fuese enfrentado seriamente.

Es obvio que la informalidad que domina la economía peruana, de lo que la minería no escapa, es en gran parte consecuencia de la pobreza y de la desigualdad. Pero resolver esos problemas de fondo y dar a los pobres rurales oportunidades mejores que la minería ilegal, lleva más tiempo del que se dispone para evitar los desastres ambientales y sociales que ésta provoca. Por eso, en esta nota se menciona apenas lo que puede hacerse en las circunstancias actuales.

El problema de la minería informal debe ser abordado por el Estado como un todo, incluyendo sus tres poderes y, en el Ejecutivo, debe ser liderado por el Ministerio de Energía y Minas y no por el de Ambiente. Debe, pues desarrollarse una estrategia nacional, consensuada con las organizaciones representativas de la minería formal e informal, que incluya:

1. Definición por geólogos, ecólogos y profesionales mineros de dónde y cómo puede extraerse minerales, en especial oro aluvial, minimizando los impactos ambientales. O sea, reconocer que si existe oro en determinadas regiones se puede tolerar un cierto nivel de explotación por la pequeña minería, a pesar de sus perjuicios (no existe minería sin impactos ambientales). Esas áreas, una suerte de reservas mineras para minería artesanal o de pequeña escala, deben ser demarcadas. Eso es importante ya que los mineros informales suelen moverse de un lugar a otro en función de informaciones fantasiosas. Después de gastar en movilizar el equipo y de destruir el bosque se dan cuenta que allí no hay oro y entonces procuran otro lugar. Ese ciclo puede cortarse si los especialistas determinan los lugares con verdadero potencial. Pero la prohibición del uso de dragas debe ser mantenida.
2. Al delimitar las áreas a las que la minería tendría acceso debe llevarse en cuenta la voluntad (mediante consulta previa) de los propietarios de las mismas (comunidades, privados) que deben ser resarcidos por la eliminación de sus bosques y la pérdida de la fertilidad de sus tierras, entre otros perjuicios. Pero eso debe hacerlo el gobierno y no cada minero individualmente. Es evidente que la minería no debe entrar en las áreas protegidas salvo que existan derechos preexistentes como en el Parque Nacional Huascarán.
3. La modalidad de acceso a esas áreas debe ser definida con cuidado pero, a priori, solo debería ser otorgada a mineros registrados como microempresarios, mediante procedimientos simples y baratos con indicación clara de la procedencia de los recursos que financian la maquinaria y con la obligación de enganchar sus operarios conforme a ley. Tamaños y plazos de esas pequeñas concesiones deben ser establecidos.
4. Una opción simultánea es la de fomentar mediante apoyo estatal que mineros individuales se organicen en microempresas o en cooperativas, caso en el que algunos de los beneficiados deben demostrar tener ya experiencia minera. Esa opción implica proveer financiamiento además de asistencia técnica.
5. Las medidas ambientales a ser aplicadas, en el caso del oro aluvial, deben ser producidas por especialistas y estandarizadas (las mismas para todos, bastando el compromiso de respetarlas), claras y simples. Dos son los puntos clave: (i) la recuperación (nivelación) del terreno después de la explotación usando sus propias máquinas y, (ii) utilizar técnicas de sublimado o de recuperación del oro que no impliquen riesgos para la gente ni la biota. No es necesario reforestar ni “restaurar” como viene siendo propuesto, lo que es caro e innecesario. La naturaleza lo hace mejor y sin costo.
6. Si bien de una parte se dará apoyo y facilidades para la pequeña minería, de otra el control debe ser mucho más severo y constante. Debe mantenerse y reforzarse mucho el control de los insumos para la minería, como combustibles y mercurio y usar la fuerza pública para destruir cualquier instalación que no se someta a los espacios y reglas Los infractores deben ser severa y ejemplarmente sancionados, con participación del Ministerio Público y del Poder Judicial.
7. Es evidente que en un escenario como el planteado habrá menos interés en contrabandear oro a Bolivia o a cualquier otro país, lo que además puede ser mejor controlado y que, si la imposición tributaria es razonable, habrá beneficios para el erario regional y nacional.

LAS CONDICIONES PARA EL ÉXITO

Lo anterior parece simple y realizable y, realmente, lo es. Pero depende de la seriedad con la que el Estado aborde el asunto. La estrategia demanda: (i) un presupuesto propio importante y mantenido por largo plazo para implantar el plan y brindar asistencia técnica eficiente y de calidad; (ii) un esfuerzo coordinado y constante del Ministerio de Energía y Minas pero con intervención de todos los demás sectores, incluido el ambiental; (iii) el concurso del sector financiero nacional que debe crear condiciones especiales para la minería tradicional y; (iv) la presencia y apoyo constante de una fuerza pública eficaz, especialmente al comienzo.

Si es verdad que el negocio de la minería informal es tan cuantioso como lo afirma H. de Soto (y así parece) no hay duda que la inversión que haga el Estado para racionalizarla será rentable. Apenas deberá adelantar un poco de dinero que recuperará con creces en pocos años en forma de impuestos y derechos.

Pero, continuar colocando el peso de ese problema social y de envergadura nacional en el pequeño y desprovisto Ministerio del Ambiente es continuar engañando a la nación, postergando y agravando el problema. La minería informal es responsabilidad del Ministerio de Energía y Minas que, sin el apoyo de todo el Gobierno y de los poderes legislativos y judiciario, tampoco tendrá éxito.

Al terminar el debate H. de Soto se dijo víctima de “character assassination”. Pero eso fue resultado de su desastrada intervención en la que su casi cómica falta de modestia le jugó una mala pasada. Como bien lo dijo Pulgar-Vidal, “esta vez se equivocó de sendero”. Sin embargo, su confusa iniciativa tiene el mérito de hacer que el público comience a entender mejor el problema.

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[1] Profesor Emérito, Universidad Nacional Agraria La Molina, Perú

[2] Dourojeanni, Marc J. &  Maria Tereza Jorge Padua   1992    Mining   In    Ecology in Brazil: Myths and Reality   National Union of Books Eds., Rio de Janeiro   pp. 97-119