Escriben: Carol Mora (directora de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA) y Wendy Ancieta (coordinadora jurídica de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA)

El 21 de diciembre de 2024 despertamos con una noticia que en nuestro país ya parece más bien una profecía autocumplida: una serie de situaciones y decisiones de nuestro gobierno nos colocan nuevamente frente a un derrame de hidrocarburos, esta vez en el norte de nuestro país. Un suceso que afecta sistemáticamente nuestra fauna silvestre marina, ecosistemas marinos, playas y economías locales que dependen de la integridad y bienestar ambiental de nuestro mar.

Las investigaciones aún se encuentran en marcha. Todo apunta a que este derrame en Lobitos ha sido producto de actividades de la refinería Talara a cargo de Petroperú S.A. Serán esas investigaciones, que esperamos se produzcan con rapidez, las que determinarán los niveles de responsabilidad legal.

OEFA, el ente de fiscalización ambiental, ya ha ordenado las acciones de primera respuesta. Estas acciones se dan para ordenar acciones de contención y remediación, sin perjuicio de la responsabilidad legal. Sin embargo, casi tres años después del derrame ocurrido en la costa centro-peruana, en enero de 2022, es inevitable preguntarnos qué han estado haciendo las autoridades para prevenir y atender emergencias ambientales cómo estás: ¿nos hemos preparado realmente o seguimos sin aprender de las negligencias y errores?

1. UN NUEVO RÉGIMEN DE EMERGENCIAS AMBIENTALES SIGUE SIN ESTAR VIGENTE

Uno de los aspectos estructurales que se detectó en enero de 2022 cuando ocurrió el derrame generado por Repsol es que no estábamos preparados como país para atender emergencias ambientales, la capacidad de respuesta del gobierno en dicha oportunidad fue lenta, desorganizada e inoportuna. Pasaron casi 3 años para que el Congreso de la República aprobara un nuevo régimen de emergencias ambientales mediante la Ley 32106. Algunos elementos centrales de esta nueva ley son:

• Se aclara la responsabilidad compartida y coordinada de entidades como el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Defensa Civil, los gobiernos regionales y locales, entidades con competencias sanitarias, entre otros. Además, se establece que la atención es multisectorial, prioritaria y participativa. La rectoría en este nuevo régimen recae en el Ministerio del Ambiente, lo cual es esencial para asegurar liderazgos frente a situaciones críticas.
• Se establecen criterios que aplican independientemente para proceder con una declaratoria de emergencia, lo que permite priorizar situaciones graves como los derrames de hidrocarburos o los incendios forestales que vive todos los años el Perú.
• Se reduce el plazo de declaratoria de emergencia a 7 días hábiles. Antes, este proceso tardaba hasta 25 días.
• Se establece que todas las entidades involucradas están en la obligación de brindar información sobre las acciones en el marco de emergencias ambientales, así como a compartir información entre sí para asegurar que se cuente con información oficial. La información cruzada es clave para evitar vacíos en la toma de acción, así como para evitar que se genere incertidumbre en la ciudadanía.

No obstante, este nuevo régimen y sus disposiciones aún no han entrado en vigor, ya que la reglamentación de la Ley sigue pendiente. Es fundamental priorizar esta reglamentación, pues los vacíos normativos resultan inaceptables en asuntos de esta relevancia.

2. DECISIONES REGULATORIAS Y DE POLÍTICA QUE DEBILITAN AL SECTOR AMBIENTE

Emergencias y problemas ambientales podrían alegarse como inevitables, como el riesgo permitido y tolerado sobre todo en un sector tan contingente como el de hidrocarburos. Sin embargo, lo cierto es que ello no es así: a lo largo de los años se han ido aprobando una serie de instrumentos de gestión con fines preventivos para anticipar y gestionar de la mejor manera posible los riesgos ambientales de las actividades de explotación y transporte de hidrocarburos.

Pero, una serie de decisiones en los últimos años han representado un retroceso, o intento de retroceso, que no hacen otra cosa que preparar el escenario perfecto para los accidentes ambientales y los daños ambientales que generan.

2.1. Aprobación de instrumentos de regularización en el sector energía y minas

En julio de este año, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) aprobó dos decretos supremos que permiten la continuidad de la ejecución de actividades mineras (Decreto Supremo 014-2024-EM) y de hidrocarburos (Decreto Supremo 013-2024-EM) sin contar con los instrumentos de gestión ambiental correspondientes. Así, ambos sectores (Minería e Hidrocarburos) aprobaron prórrogas para la presentación de Planes Ambientales Detallados, que es un tipo de instrumento que permite “regularizar” actividades que se encuentran en ejecución, pero no tramitaron el instrumento de gestión ambiental ordenado por los reglamentos ambientales. Es decir, se buscaba formalizar aquello que se viene realizando de manera informal e irregular.

Los instrumentos de regularización pasaron de ser una medida excepcional a ser la regla general en el sector energía y minas, sobre todo considerando que, en agosto de 2023, mediante Decreto Supremo 014-2023-EM, también se aprobó la prórroga del Plan Ambiental Detallado para el sector electricidad.

La justificación para la aprobación de este tipo de instrumentos radica en la existencia de titulares que aún no han gestionado los documentos necesarios para iniciar o modificar sus actividades. Por ello, se considera necesario establecer un instrumento que incorpore medidas ambientales específicas para la ejecución de dichas actividades. Sin embargo, estas prórrogas no hacen más que fomentar incentivos perversos, permitiendo la regularización y formalización posterior de actividades realizadas fuera del marco legal.

Las disposiciones aprobadas por el sector que ahora debe actuar protagónicamente frente al derrame ocurrido en Lobitos admiten, por ejemplo, que el Plan Ambiental Detallado no suspende la ejecución de actividades. Es decir, mientras el instrumento se aprueba, el titular puede continuar con sus actividades.

Si bien, las autoridades competentes en materia de fiscalización ambiental pueden sancionar a los titulares, estos no se encuentran obligados a suspender sus actividades, lo cual implica que hasta que se apruebe el instrumento de regularización sigamos conviviendo con actividades que no están gestionando sus impactos ambientales y que son un riesgo para la salud pública y el ambiente.

Es importante recordar que estos sectores cuentan con la obligación normativa de contar con instrumentos de gestión ambiental desde 1993 (minería e hidrocarburos) y 1994 (electricidad). Sin embargo, hasta hoy, aún existen operadores que llevan a cabo actividades sin cumplir con esta obligación. A pesar de haber tenido décadas para regularizarse, muchos no lo han hecho, mientras el sector sigue tolerando la informalidad en áreas de alto riesgo ambiental. ¿Es razonable seguir flexibilizando un sector que de manera recurrente genera riesgos y daños ambientales en nuestro país?

2.2. Un Minam silencioso

Ahora bien, si los decretos supremos son aprobados por el Minem, pues conserva el rol técnico – normativo, nos preguntamos entonces, ¿qué rol juega el Minam como ente rector de la gestión ambiental del país y rector del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental? Por qué este ministerio continúa dando la opinión previa favorable a propuestas normativas de los sectores que flexibilizan los estándares logrados.

Cuando el Minam ha otorgado una opinión favorable, ha respaldado la política de regularización promovida por el Minem, lo que ha resultado en la flexibilización del SEIA. Esto ha permitido que se lleven a cabo actividades en ejecución sin contar con medidas ambientales adecuadas, poniendo en peligro la calidad ambiental, así como la salud y la seguridad de los peruanos y peruanas.

2.3. Una modernización del Senace que es en realidad intromisión

La evaluación ambiental en nuestro país es clave para prevenir casos como los de Petroperú. Sin embargo hace unos meses de manera siu generis e intempestiva, el Ministerio del Ambiente anunció la creación de una Comisión de modernización y reorganización del Senace liderada por el Ministerio del Ambiente. La priorización de un proceso de reorganización injustificado por parte del Minam representa una directa vulneración a la autonomía técnica y administrativa que ostenta cualquier organismo técnico especializado.

Si bien el Minam es el ente rector del sector ambiente y del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), dicha rectoría no implica subrogarse en las funciones naturales de un organismo como el Senace, que de hecho ya cuenta con la función general de formular propuestas para la mejora continua de sus procesos, incluyendo aquellos que involucran la coordinación gubernamental (Artículo 3d de la Ley 29968).

El Minam cuenta con mecanismos de gestión en el marco de su rectoría que pueden fortalecer permanentemente la labor de las autoridades ambientales sectoriales (AAS) como el Senace, tales como las opiniones técnicas favorables en el marco de las nuevas normas que estas aprueban, o la aprobación de un marco normativo rector que aplica a todas las entidades que realizan evaluaciones ambientales en el ámbito del SEIA.

Si bien la idea que podemos tener de modernización va acompañada con oportunidades de mejora, para el caso en particular crece la duda si las medidas que la Comisión de modernización y reorganización liderada por el Ministerio del Ambiente perseguirán un objetivo de optimización del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) o si, por el contrario, serán medidas regresivas.

Esta duda parte del hecho que el Minam, solo en 2024, ha aprobado una serie de medidas regulatorias que flexibilizan el proceso de evaluación ambiental y ponen en riesgo el ejercicio del derecho a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado de todos los peruanos y peruanas.

2.4. Eliminación de criterios objetivos del esquema de articulación de sectores en la evaluación ambiental a cargo del Senace

A finales del 2023 el Minam aprobó el Decreto Supremo 013-2023-Minam, a través del cual proponía una reforma regulatoria al proceso evaluación del Senace para superar un cuello de botella identificado: la demora en la emisión de las opiniones vinculantes.

De acuerdo con la Exposición de Motivos de dicho decreto supremo, uno de los cuellos de botella más gruesos que enfrenta el Senace al momento de conducir el proceso de evaluación ambiental a su cargo es esperar a la emisión de las opiniones vinculantes; por ello, resultaba necesario diseñar un “esquema de articulación” entre las entidades opinantes y el Senace. Para ello, un primer paso era que las autoridades sectoriales determinen la priorización de sus proyectos, y luego, el Senace determinaría en base a criterios objetivos, qué proyectos entrarían a este esquema de articulación, el cual básicamente implica el involucramiento de las entidades opinantes vinculantes desde el levantamiento de la línea base.

Posteriormente, en julio de 2024, a través del Decreto Supremo 005-2024-Minam (es decir, a 7 meses de aprobado el Decreto Supremo 013-2023-Minam), el Minam decide modificar un aspecto importante en este esquema de articulación, que es la priorización de Senace, eliminando los criterios en base a los cuales esta entidad elegiría a los proyectos, y dándole esta competencia a los sectores.

Artículo 5.- Identificación de los EIA-d o MEIA-d que se evalúan bajo el Esquema de articulación
Decreto Supremo 013-2023-Minam	Decreto Supremo 005-2024-Minam
5.1. El Senace, en el marco del proceso de evaluación de impacto ambiental, en atención de la identificación realizada por las autoridades sectoriales correspondientes respecto a sus proyectos de inversión priorizados, determina los proyectos de inversión que corresponden a un EIA-d o MEIA-d y que requieren ser tramitados bajo el Esquema de articulación, teniendo en cuenta los siguientes criterios, que pueden o no ser concurrentes: a) Ubicación del proyecto de inversión en área natural protegida o su zona de amortiguamiento, o área de conservación regional. b) Monto de inversión igual o mayor a ciento cincuenta mil (150 000) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). c) Conflictividad social según reporte de la Presidencia del Consejo de Ministros o la Defensoría del Pueblo. d) Tecnología no convencional.	5.1. Las autoridades sectoriales correspondientes identifican los proyectos priorizados, cuyos EIA-d o MEIA-d requieren ser evaluados bajo el Esquema de articulación señalado en el artículo 4 de las presentes Disposiciones. 5.2. La implementación del Esquema de articulación se realiza, a solicitud de la autoridad sectorial y se implementa en cualquier etapa del proceso de evaluación del EIA-d o MEIA-d, sin suspender ni retrotraer etapas. 5.3. Una vez identificado el proyecto, la autoridad sectorial solicita al Senace la implementación del Esquema de articulación. El Senace en un plazo de dos (2) días hábiles, contado desde la recepción de la solicitud, requiere a las entidades que emiten opinión técnica vinculante, según corresponda, la acreditación de puntos focales para que participen en la evaluación del EIA-d o MEIA-d bajo el esquema de articulación. La acreditación se realiza mediante comunicación escrita en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contado desde el día siguiente de la recepción de la solicitud formulada por el Senace.

Como se puede observar, en un primer momento y como corresponde, Senace determinaba qué proyectos ingresaban al esquema de articulación, previo a una priorización que realizaban los sectores.

Sin embargo, con la modificación, Senace simplemente ejecutaría el esquema en base a lo que los sectores le indiquen, quienes no tienen criterios para realizar dicha priorización. Para Minam, Senace estaría fungiendo como un mero tramitador de los sectores, perdiendo el liderazgo en la ejecución de sus propias competencias y desnaturalizando su objetivo de creación que era neutralizar la decisión de los sectores.

El Estado no debe confundir “desregulación” con “flexibilización”. Modificar las normas del SEIA para darle dinamismo al procedimiento de evaluación ambiental no debe ni debería implicar bajo ningún escenario: comprometer la rigurosidad del proceso, restarle poder y competencias a las autoridades ambientales, reducir plazos u opiniones vinculantes, entre otros.

Toda mejora regulatoria debe basarse siempre en la progresión de las medidas ambientales, y poner como prioridad los derechos de todos los peruanos a gozar de un ambiente sano y equilibrado, que debe ser el fin último del Poder Ejecutivo y de todas las entidades estatales involucradas en este procedimiento.

No diseñemos el entorno propicio para que las negligencias ambientales se incrementen, para que operadores actúen al margen del marco legales, para que las emergencias se queden sin ser atendidas, para que las investigaciones se dilaten por años y nos alcance la impunidad.

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