Foto: Walter Wust

Por: Percy Grandez y Bruno Monteferri / Gobernanza Marina

Con el fin de dar recomendaciones concretas al Gobierno, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) presenta un informe que sustenta la urgencia de que se aprueben normas específicas que faciliten y promuevan la participación de la ciudadanía en el sector pesquero.

El informe “La participación ciudadana en el sector pesquero” nace a partir de reflexiones frente a la investigación de Oyanedel, Gelcich y Milner-Gulland (2020) sobre las motivaciones en torno al cumplimiento de las normas sobre la pesquería de merluza por flotas artesanales chilenas, donde señalan que existe mayor cumplimiento cuando hay una mayor comprensión del lado de los pescadores y mayor entendimiento de los contextos locales (motivaciones, normas sociales, etc.) que se pretenden regular por parte de quienes diseñan las normas. En concreto, se muestran las debilidades de diseñar normas, pese a las buenas intenciones desde el escritorio y sin un proceso participativo con las bases que le de legitimidad.

Con ese planteamiento nos preguntamos cómo está regulada la participación ciudadana durante la elaboración de normas en el sector pesquero peruano. A diferencia de sectores como el minero y el energético, que cuentan con Reglamentos de Participación Ciudadana, el sector pesquero no cuenta con un reglamento que regule la participación en casos como la elaboración de los proyectos normativos, la aprobación de la certificación ambiental o el ejercicio de la fiscalización pesquera. No contar con dicho reglamento y protocolos definidos, le resta al sector en diferentes frentes.

En este artículo abordamos los puntos principales de este informe.

De la prepublicación de normas a la participación efectiva

La práctica común en el Viceministerio de Pesca y Acuicultura es que el diseño de las normas se realice a puerta cerrada y con la participación de las diferentes direcciones involucradas. Para temas de gestión pesquera, se sustentan en informes de Imarpe y, según el tema, se coordina con otros ministerios u organismos técnicos especializados del sector.

Un avance en materia de participación ciudadana es que las entidades públicas prepubliquen los proyectos normativos mediante Resolución Ministerial, a fin de recibir los comentarios, observaciones y sugerencias que tengan los principales actores involucrados e interesados en el tema (por ejemplo: pescadores y empresas que serán objeto de la regulación, organizaciones sin fines de lucro, académicos, etc.).

La prepublicación de los proyectos normativos para ser sometidos a consulta pública es una obligación establecida por el Decreto Supremo 001-2009-JUS, cuyo artículo 14 dispone que las entidades públicas están obligadas a publicar los proyectos normativos en el diario El Peruano y en sus portales electrónicos, en un plazo no menor de 30 días antes de la fecha prevista para su entrada en vigencia, a fin de que la ciudadanía formule sus comentarios.

Sin embargo, uno de los vacíos legales de esta norma es que no establece un plazo mínimo para que la ciudadanía formule sus observaciones y sugerencias al proyecto normativo. Este vacío permite que las entidades establezcan el plazo que deseen para recibir comentarios, ya que basta con prepublicar el proyecto normativo 30 días antes de su aprobación, para cumplir con la obligación.

En la SPDA analizamos 45 proyectos normativos prepublicados por el Ministerio de la Producción en el diario El Peruano desde enero del 2018 hasta marzo del 2020. Queda claro que no existe uniformidad de criterios para establecer los plazos de consulta pública de sus proyectos normativos, como se aprecia en el siguiente gráfico.

Produce otorga plazos para recibir comentarios de la ciudadanía de manera discrecional, sin un criterio objetivo. Estos pueden ser de 5 hasta 30 días, en algunos casos son días hábiles y en otros días calendario. Hay incluso 3 proyectos normativos en los que el plazo para presentar comentarios fue de 5 días calendario, es decir, se contabilizan sábados, domingos y feriados. De esta manera se impide una participación ciudadana efectiva, ya que, para temas complejos, se requiere tiempo para analizar y discutir la propuesta. Por ejemplo, para un tema tan técnico como establecer el factor de cálculo del derecho de pesca para la extracción de anchoveta solo se dieron 20 días calendario.

Además, no existe un proceso que permita a la ciudadanía revisar los aportes presentados por otros grupos de la sociedad civil y conocer por qué no se han incluido sus aportes. Actualmente, la normativa no obliga a Produce a publicar una matriz en el que absuelva las razones por las que admitió o rechazó determinado aporte. Nos queda incluso la duda de si los comentarios que enviamos están siendo leídos.

En el caso del proyecto de “Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley General de Pesca, el Reglamento de la Ley sobre Límites Máximos de Captura por Embarcación y el Reglamento de Ordenamiento Pesquero del Recurso Merluza”, para el cual se dieron 5 días hábiles para hacer comentarios, desde la SPDA presentamos una serie de comentarios y sugerencias al proyecto normativo. Cuando este se aprobó mediante Decreto Supremo 004-2020-PRODUCE observamos que no se acogió ninguna de las observaciones y propuestas de fondo ni de forma que presentamos.

Si bien entendemos que tengan una opinión distinta y que no desean incluir ciertas recomendaciones, entre las observaciones sobre aspectos formales se sugería que en lugar de emplear la expresión “actos administrativos sancionadores” se use “sanciones administrativas”, ya que la primera es una figura jurídica que no existe en la legislación. Es decir, incluso frente a errores evidentes tampoco se tomaba en cuenta la opinión de especialistas de la sociedad civil. Por ello nos preguntamos si es que los aportes que presenta la ciudadanía son efectivamente revisados o simplemente se prepublican los proyectos normativos a fin de cumplir con la formalidad que exige la normativa.

Resulta necesario que Produce apruebe una por norma en la que se obligue, al igual como lo hacen entidades como el Ministerio de Justicia, el OEFA y los organismos reguladores, a que al momento de aprobar y publicar una norma, también se publique en el portal institucional tanto la exposición de motivos, como la matriz que sistematice y absuelva los comentarios y sugerencias formuladas por la ciudadanía. Con esta matriz, la entidad estará obligada a absolver, de manera motivada, cada comentario que formuló la ciudadanía y las razones por las cuales se aceptó o rechazó el aporte.

Si bien actualmente el marco legal general no obliga a las entidades a publicar la sistematización de los comentarios y absolver y responder cada una de las observaciones y sugerencias, el numeral 2.4. del artículo 14 del Decreto Supremo 001-2009-JUS obliga a las entidades a que en la norma que prepublique el proyecto normativo se designe al funcionario responsable de recibir los comentarios. Esta disposición no viene siendo cumplida por Produce al momento de prepublicar sus normas. Si es que designara a un funcionario responsable de cada proyecto normativo, esto permitiría a la ciudadanía solicitar vía acceso a la información pública, por ejemplo, el envío de los comentarios sistematizados. De lo contrario, el funcionario podría incurrir en responsabilidad funcional, por no cumplir con el encargo encomendado de recibir y, por lo tanto, de sistematizar los aportes recibidos de la ciudadanía.

Adicionalmente, el informe muestra que la mayoría de los proyectos normativos que Produce prepublica en el diario El Peruano no llegan a aprobarse. Con la revisión de los 45 proyectos normativo prepublicados (los que se muestran en el gráfico), se ha verificado que solo 18 de estos proyectos fueron aprobados, es decir, Produce aprobó el 40% de los proyectos normativos que prepublicó.

Uno de los proyectos pendientes de los que no se tiene mayor noticia desde su prepublicación hace 5 meses es el Reglamento de Ordenamiento Pesquero de Recursos Invertebrados Marinos Bentónicos (comúnmente conocidos como mariscos), que regularía el acceso para su aprovechamiento. Su aprobación es clave en el contexto actual, ya que históricamente la extracción de estos recursos es una actividad que ha involucrado, en su mayoría, a personas en situación de pobreza. Al no regularse el acceso, podría llevar a mayor sobreexplotación y conflictos sociales. Además, el incremento en la extracción de mariscos, como pulpo, usando compresora (hookah) sin las capacitaciones y cuidados debidos, ya ha generado muertes y lesiones graves que este reglamento buscaba minimizar.

De la necesidad a la oportunidad

Concluimos que resulta urgente contar con un Reglamento que regule los mecanismos de participación ciudadana aplicables para el sector pesquero y acuícola. Este debería desarrollar también la participación ciudadana en materia de consulta pública de los proyectos normativos, fiscalización ambiental, certificación ambiental, y transparencia y acceso a la información pública. Esta norma sería aplicable tanto para Produce, sus organismos adscritos y las Direcciones Regionales de Producción, ya que:

• Permitiría que los ciudadanos se involucren más en la toma de decisiones del sector.
• Contribuiría a que diversas pesquerías obtengan mejor puntaje en las categorías transparencia de la información y consulta pública, durante los procesos de evaluación para obtener la certificación MSC, con lo cual la industria pesquera podría tener acceso a exigentes mercados extranjeros.
• Aprovecharía el interés de grupos ciudadanos por contribuir con información clave para la fiscalización ambiental, alertando cuando se den casos de pesca ilegal.

La oportunidad está dada. A fines del 2019, Produce aprobó el “Reglamento de Gestión Ambiental de los Subsectores Pesca y Acuicultura”, mediante Decreto Supremo 012-2019-PRODUCE. La Quinta Disposición Complementaria Final de dicha norma estableció que Produce, previa opinión favorable del Ministerio del Ambiente, aprobará en un plazo máximo de 180 días hábiles el Reglamento de Participación Ciudadana para el Sector Pesquero. Este plazo vencía, en principio, el 24 de abril del 2020. La propuesta de dicho Reglamento aún no ha sido prepublicada, como ordena la norma. Desde la SPDA consideramos que constituye una oportunidad ideal para que se regule todos los mecanismos de participación ciudadana que permitan a la sociedad civil participar efectivamente en la toma de decisiones del sector.

[Descarga este y otros informes sobre pesca en Wikipesca Perú]

Referencia bibliográfica:

Oyanedel, R., Gelcich, S., y Milner‐Gulland, E. J. (2020). Motivations for (non‐)compliance with conservation rules by small‐scale resource users. Conservation Letters. https://doi.org/10.1111/conl.12725