• La organización saludó la creación de esta área protegida netamente marina, sin embargo presentó observaciones y recomendaciones respecto al decreto de creación.

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El pasado 5 de junio, a través del Decreto Supremo 008-2021-MINAM, el Ministerio del Ambiente (Minam) oficializó la creación de la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, primera área natural protegida netamente marina del Perú y la más grande de todo el sistema de áreas protegidas del país. Sin embargo, su creación ha generado un debate en torno a las actividades extractivas que se podrán desarrollar dentro del área: pesca de menor escala de bacalao de profundidad y pesca de mayor escala.

Como se recuerda, la Reserva Nacional Dorsal de Nasca se encuentra frente a las costas de Ica, y tiene una superficie de 62 mil kilómetros cuadrados (62 392.0575 km2), equivalente a casi al tamaño del departamento de Arequipa, y representa cerca del 8% del ámbito marino del Perú.

En esta área natural protegida (ANP) se encuentran los montes submarinos de Salas y Gómez y Dorsal de Nasca, dos cadenas secuenciales de montes de origen volcánico, que cubren en su conjunto una extensión de 2900 km.

En la zona se pueden encontrar 1116 especies registradas, que incluyen especies endémicas. Asimismo, existen 30 especies protegidas por encontrarse en peligro o en estado vulnerable como la ballena azul y la tortuga dorso de cuero. Asimismo, sirve como zona de tránsito de especies migratorias como la ballena jorobada y la ballena azul.

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) saludó los esfuerzos del Minam, al liderar el proceso de establecimiento de la reserva marina que duró más de dos años, pero resaltó también que “cada vez es más difícil la creación de nuevas áreas naturales protegidas y que, en la ponderación de intereses, la conservación del patrimonio natural suele estar en desventaja incluso frente a intereses particulares, o en la visión de gestión integral de nuestras propias autoridades”.

En ese sentido, considera necesario mejorar el marco legal en temas como la regulación de la actividad pesquera al interior de ANP; revisar el marco legal sobre áreas naturales protegidas para adecuarlo a los retos que implica la gestión de ANP marinas; revisar el tratamiento de los derechos preexistentes a su establecimiento; y justificar, en las normas de creación de ANP, el objeto y los objetivos de conservación del área de manera más detallada ya que es un factor del que depende qué actividades pueden desarrollarse en el área.

[Ver además ► Dorsal de Nasca: retos y oportunidades de la próxima área protegida más extensa del país]

Conclusiones de la SPDA

A través de un informe legal, la SPDA hizo observaciones al Decreto Supremo 008-2021-MINAM, sobre todo al artículo 5 y la Única Disposición Complementaria Final, los cuales han generado cuestionamientos desde diferentes organizaciones de la sociedad civil.

Bruno Monteferri, director de la iniciativa Gobernanza Marina de la SPDA, señaló que “esta nueva reserva representa un logro muy importante en conservación marina y, como toda área natural protegida, el reto es consolidarla con el paso del tiempo. Sin embargo, hay puntos que nos preocupan sobre la norma de creación. En primer lugar, que se haya incluido la zonificación en el mismo decreto supremo de creación que tiene un rango mayor que las resoluciones presidenciales con las que se aprueban los planes maestros, los instrumentos de gestión donde se actualizan las zonificaciones de las áreas naturales protegidas. No era necesario hacerlo de ese modo ya que la misma normativa sobre ANP establece que se puede establecer una zonificación provisional plasmándola en el expediente técnico de creación del área. Poner la zonificación en el mismo decreto supremo solo complica las cosas al crear un eventual conflicto por jerarquía normativa”.

Sobre este punto, Alfredo Gálvez, asesor legal del Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas de la SPDA, resaltó que esta nueva reserva es un hito en el establecimiento de ANP de ámbito marino porque, después de 46 años, desde la creación de la Reserva Nacional de Paracas, estaríamos aumentando la protección de nuestro mar de un 0.48% a un 8%. Pero agregó que “es alarmante que el decreto supremo de creación disponga como condición indispensable para la actualización de la zonificación, la conformidad del Ministerio de la Producción (Produce)”.

“De acuerdo con nuestro marco legal sobre ANP, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) es la autoridad que aprueba la zonificación definitiva de estas áreas y la actualiza cada cinco años bajo procesos sumamente participativos en los que intervienen los comités de gestión de cada ANP en el marco de la revisión de los planes maestros (los principales instrumentos de gestión de las estas), que son aprobados por resolución presidencial del Sernanp. Supeditar la aprobación de la zonificación a la conformidad de Produce no solo se estaría contraviniendo con lo dispuesto en la Ley, sino que se estaría generando un conflicto por jerarquía normativa, un precedente nefasto y un debilitamiento del sistema de áreas protegidas peruano”, agregó el especialista.

“Hay que considerar, asimismo, que los derechos de pesca no son los únicos derechos preexistentes en la zona, también encontramos la línea submarina de fibra óptica del Pacífico, y ello está dentro de la competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Por lo tanto, se evidencia los fuertes intereses del sector Pesca al haber incorporado ese artículo bastante controversial, relacionado a su conformidad en el decreto de creación”, resaltó Gálvez.

El especialista también mencionó que ya en el 2009 se aprobó un decreto supremo que exige contar con la opinión favorable de quienes tengan derechos preexistentes en un ámbito del área, para que proceda su zonificación como zona de protección estricta o zona silvestre.

Por su parte, Bruno Monteferri señaló que “esta norma muestra la urgencia de delimitar con mayor claridad qué configuran derechos preexistentes y cuál es su tratamiento al interior de un área natural protegida. Especialmente si es que el Gobierno tiene un interés real de sacar adelante procesos como el de la propuesta de Reserva Nacional Mar Tropical de Grau, cuya aprobación justamente quedó postergada por la oposición de empresas y del mismo sector hidrocarburos, o que en la categorización pendiente de la Zona Reservada de Illescas se incluya un ámbito marino”.

“Lo que nos preocupa de la norma de creación es que no precisa de manera inequívoca que la pesca de mayor escala, que en principio está prohibida al interior de áreas naturales protegidas, solo está permitida para quienes tengan derechos preexistentes y durante el tiempo de la vigencia de dichos permisos. En el informe esbozamos una propuesta de cómo deben ser entendidos los derechos preexistentes del sector pesca y esperamos que ayude a generar un debate y una construcción colectiva que facilite los procesos de negociación para posteriores reservas marinas en el Perú”, agregó.

Monteferri dijo además que “si bien consideramos positivo que, a diferencia del proyecto de decreto de creación prepublicado, en la norma final de creación se haya puesto un límite para que la pesca de bacalao de profundidad se realice hasta los 1800 metros y de esa manera no genere un contacto con los montes submarinos y afecte a los corales de agua fría, esponjas y otras especies de lento crecimiento y sumamente frágiles que habitan en los fondos, preocupa que se permita la pesca de bacalao de profundidad en una zona de protección estricta, zona que de acuerdo a la ley de áreas naturales protegidas no permite el desarrollo de actividades extractivas”.

“Esta excepción es un precedente negativo para el sistema de ANP y debería ser revisada. Consideramos clave que el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) y Sernanp desarrollen estudios para determinar el impacto de esta pesquería y a partir de ello determinar cómo regularla al interior del área protegida. Una medida concreta planteada por especialistas, y que consideramos debería establecerse cuanto antes como condición para la pesca de bacalao de profundidad al interior del área, es que se tengan que instalar dispositivos en los mismos palangres que registren la profundidad y de esa manera se pueda cumplir con el límite de profundidad establecido. De lo contrario, la fiscalización de esta medida sería sumamente difícil”, concluyó el especialista.

Finalmente, Gálvez, consideró que “preocupa que la creación de Dorsal de Nasca, como reserva nacional, no haya contemplado el estándar internacional para dicha categoría de manejo de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), sobre el cual se basa el sistema de áreas protegidas peruano, en términos del desarrollo de actividades pesqueras en la Zona de Protección Estricta. Este estándar internacional establece que, en estas áreas, se considera, específicamente para las zonas donde se ubica el objeto principal de conservación (en este caso, los montes submarinos dentro de la zona de protección estricta) que uno de los objetivos principales es el uso no industrial y de bajo nivel de los recursos naturales, compatible con la conservación de la naturaleza”.

[Lee y descarga el informe legal aquí]

Algunas conclusiones que se incluyen en el informe son:

1. Que los permisos de pesca constituyen derechos preexistentes para efectos del establecimiento del ANP, siempre y cuando cumplan con los criterios de: (i) validez en cuanto al ámbito del territorio nacional del mar peruano, ii) acreditación de haber realizado actividad extractiva previa y de manera reiterada en la zona; (iii) vigencia del derecho al momento del establecimiento de la reserva nacional. Ello no impide que se establezcan condiciones y restricciones para su ejercicio de acorde con la categoría, objetivos y objetos de conservación del ANP, las mismas que deben establecerse en el plan maestro del área.

2. El cumplimiento de la condición de preexistencia de los permisos de pesca de mayor escala es un reto que debe ser abordado y precisado en el marco legal sobre áreas naturales protegidas. Para el caso de la pesca de mayor escala, podría ser verificado por parte de Sernanp, en coordinación con Produce, Imarpe y la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi), a través de la información contenida en el Sistema de Seguimiento Satelital para embarcaciones pesqueras (SISESAT), dada la obligación legal que tiene la flota de mayor escala de utilizar estos mecanismos de seguimiento satelital, el programa de observadores a bordo, las autorizaciones de zarpe, bitácoras y otros documentos que puedan servir para tal fin.

3. Consideramos que la zonificación de toda ANP debe ser respetada y elaborada sobre la base de los criterios técnicos que la sustentan. Por ello, si la Zona de Protección Estricta (ZPE) requiere el máximo nivel de protección en una ANP, no se deben generar excepciones que la desvirtúen, ya que se podría estar generando un precedente que podría vulnerar y debilitar el Sistema de Áreas Naturales Protegidas.

4. Con la finalidad de que esta área se implemente en armonía con la legislación que se ha desarrollado hasta la fecha sobre ANP y el objetivo detrás de ella, una eventual modificación del decreto supremo o las condiciones de uso que se establezcan en el plan maestro del área, deberían considerar lo siguiente:

• Excluir la posibilidad de desarrollar actividades pesqueras extractivas dentro de la ZPE de la Reserva Nacional Dorsal de Nasca.
• Permitir la actividad de mayor escala solo para quienes acrediten contar con derechos adquiridos y durante la vigencia de los mismos, y bajo las condiciones que sean establecidas para prevenir y mitigar impactos en la biodiversidad.
• Revisar, solo en caso se modifique el decreto supremo de creación, la condición de que la zonificación deba contar con la conformidad de Produce y del Minam, este último ya representado a través del Sernanp que es quien tiene la competencia de aprobar los planes maestros y sus actualizaciones.

5. Si bien el Sernanp se encuentra facultado para elaborar el diseño de zonificación más adecuado para garantizar la protección del objetivo de conservación del ANP, debe sustentar técnicamente su decisión en base a los lineamientos y directivas técnicas establecidas, tal como lo indica el Decreto Supremo 008-2009-MINAM que establece disposiciones para la elaboración de los planes maestros de las ANP. Dicha información técnica debe ser complementada por Imarpe para que Produce dicte medidas de ordenamiento pesquero y Sernanp las que pueda emitir en el marco de sus competencias.

6. La gestión de un ANP de las dimensiones de la Reserva Nacional Dorsal de Nasca y características implica un enorme reto que no se cumple en el corto plazo, por el contrario, implica un trabajo articulado de mediano y largo plazo. Por lo tanto, resulta necesario evaluar a detalle cuáles serían los siguientes puntos a priorizar luego de establecida. Actualmente, el Perú se encuentra en pleno proceso para la actualización de su Plan Director de las ANP (visión de cómo queremos el sistema de ANP para los próximos 10 años y con una mirada hacia el 2050), lo cual representa una oportunidad para incorporar la variable de conservación marina y oceánica en nuestro sistema de conservación y, de esta manera, volcar el enfoque histórico de conservación terrestre del Sinanpe hacia lo marino.

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