Foto: Andina

Escrito por la Iniciativa de Gobernanza Marina de la SPDA

El pasado 6 de febrero, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) participó en la sesión convocada por el grupo de trabajo de la Comisión Permanente del Congreso de la República que evalúa el Decreto de Urgencia 015-2020, que dispone cambios estructurales en el Instituto del Mar del Perú (Imarpe).

En la sesión también participaron representantes de la Sociedad Nacional de Industrias, Sociedad Nacional de Pesquería y Oceana Perú. Bruno Monteferri, director de Gobernanza Marina de la SPDA, expuso el siguiente análisis:

1. ¿Cuál es la finalidad del Decreto de Urgencia 015-2020?

El DU tiene por finalidad mejorar y fortalecer el rol y la gestión del Imarpe, tal como lo indica su artículo 1. En ese sentido, modifica la Ley del Instituto del Mar del Perú (DL 95), al disponer la reorganización de su estructura orgánica, del Consejo Directivo y la Alta Dirección, introduciendo mecanismos de concurso público.

La SPDA considera que hay medidas positivas en el DU, pero insuficientes para cumplir con la finalidad planteada. Es importante que este proceso vaya más allá del decreto e incorpore recomendaciones y propuestas que han planteado diversos especialistas y actores relacionados a los servicios que presta Imarpe, como es el caso de las 38 recomendaciones de la FAO presentadas en este estudio.

Sesión se realizó en la sala Miguel Grau del Congreso de la República. Participaron representantes de la SPDA, SNP, SNI y Oceana Perú. Foto: Congreso de la República

2. ¿Cuáles son las modificaciones que incorpora el Decreto de Urgencia 015-2020?

• La composición de la Alta Dirección

Desde 1982, la alta dirección del Imarpe ha estado conformada por el Consejo Directivo, la Presidencia del Consejo Directivo y la Dirección Ejecutiva. Del 2001 al 2012 se reformó la organización de la Alta Dirección, agregando una Dirección Científica que dependía de la Dirección Ejecutiva. Ambos cargos fueron fusionados en el 2012 en el cargo de Dirección Ejecutiva Científica, con el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) vigente. La Presidencia del Consejo Directivo únicamente podía ser asumida por un marino de grado almirante en retiro.

El DU unifica estos cargos —Director Ejecutivo Científico y Presidente del Consejo Directivo— en el puesto de presidente ejecutivo, incorporando un procedimiento de concurso público para la elección de este funcionario, quien tendrá la mayor responsabilidad en el Imarpe.

En los últimos años, esta modificación de la composición de la Alta Dirección ha sido implementada en organismos con funciones similares a las de Imarpe, como el Senahmi y el ITP. En ese sentido, la Secretaría General, que se agregó como un cargo de Alta Dirección desde 2012, ahora se ha renombrado como Gerencia General y es clave que con la nueva estructura le sean delegadas mayores funciones a fin de que la carga administrativa no impida que la Presidencia Ejecutiva dedique tiempo suficiente para el desarrollo de planes y programa de investigación científicos y técnicos.

En una vista amplia, la estructura de la Alta Dirección de Imarpe ha evolucionado de la siguiente manera:

• La composición del Consejo Directivo

El Consejo Directivo es el máximo órgano de Imarpe, responsable de establecer los objetivos, políticas y dirección de la institución. El DU modifica su composición, recogiendo la modificación de la Alta Dirección.

Además, otorga un cargo a un representante del Instituto de Investigaciones de la Amazonía peruana y a uno de Concytec, manteniendo el total de 7 miembros que ha tenido desde 1982. Se espera que la inclusión de dichos funcionarios genere mayor colaboración con el Imarpe.

En el caso del IIAP hay una superposición de competencias que requiere ser solucionada y que va más allá de la presencia de un funcionario del IIAP en el Consejo Directivo de Imarpe.

• La estructura orgánica

El DU también modifica la estructura general del Imarpe, reincorporando al Órgano Consultivo y a los Órganos Desconcentrados, de conformidad con su clasificación como organismo técnico especializado. Esta es una medida necesaria para homogeneizar la estructura de dicho organismo. 

La estructura del Imarpe ha evolucionado de la siguiente manera:

3. Sobre la incorporación del concurso público

El DU establece que 3 de los 7 integrantes del Consejo Directivo de Imarpe serán electos mediante concurso público: la Presidencia Ejecutiva y dos técnicos/as científicos/as o profesionales con especialidad afín a la actividad del Imarpe.

El concurso público es un mecanismo de elección de funcionarios públicos permitido por la Ley del Servicio Público para los casos del presidente e integrantes del Consejo Directivo de organismos técnicos especializados como el Imarpe [Ley 30057 art. 52 lit. b) num. 13].

Este mecanismo se está implementado progresivamente en el sector público: organismos técnicos especializados como el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) o la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu), en organismos reguladores como Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass); en organismos públicos ejecutores como el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor) e incluso en organismos constitucionalmente autónomos como la Junta Nacional de Justicia.

La SPDA considera que la introducción del concurso público es una medida positiva como mecanismo de elección de integrantes del Consejo Directivo de Imarpe y en particular del cargo de la Presidencia Ejecutiva. Consideramos que promueve la meritocracia y mayor competencia, esperando que, dé oportunidades a una mayor cantidad de profesionales, pues no solo estaría reservado para almirantes y vicealmirantes en retiro de la Marina de Guerra del Perú. 

Además, los almirantes en retiro también podrán postular y, de corresponder, ser elegidos.

De la misma forma, resulta positivo que la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) y Concytec tengan 2 de los 3 puestos del Comité de Selección (el tercero lo ocupa Produce). Además, que este comité sea presidido por Servir contribuye a que el manejo técnico y legal sea adecuado a la normativa general.

Sin embargo, la SPDA considera que el concurso público por sí solo no garantiza una mejor elección, ya que depende de las condiciones y el proceso que sea desarrollado. En este sentido, se sugiere que en la elaboración de las bases del concurso público, el Comité de Selección requiera que los postulantes cuenten no solo con experiencia general, sino también específica.

En este sentido, sugerimos que debe establecerse como requisito deseable con mayor puntuación, el contar con experiencia mínima de 2 años trabajando en una institución pública en temas de investigación científica sobre recursos hidrobiológicos. De esta manera se pueden dar ciertos incentivos para personal de Imarpe que busque hacer una carrera profesional en la institución. 

Los argumentos a favor y en contra de la inclusión del concurso público pueden resumirse de la siguiente manera: 

4. Autonomía relacionada a las causales de remoción y vacancia

Con la anterior normativa y de acuerdo con el ROF del Imarpe, vigente desde 2012, se puede remover a los integrantes del Consejo Directivo —incluyendo al presidente ejecutivo— sin necesidad que se justifique el motivo del fin de su designación, únicamente cumpliendo con la formalidad que sea a través de una Resolución Ministerial publicada en el diario oficial El Peruano.

Además, el ROF prevé causales comunes para la remoción o vacancia de servidores en el sector público (fallecimiento, impedimento permanente físico o mental, renuncia) y una causal especial por acumulación de inasistencias a sesiones. Esta regulación era idéntica desde el ROF de Imarpe de 1982. En el DU se incorpora este listado de causales comunes en el sector público en el DL 95 en el artículo 11-A, pero también incorpora las siguientes, con los numerales 4, 5 y 6:

4. El impedimento legal sobreviniente a la designación.
5. La remoción por falta grave.
6. El término del período de designación, la pérdida de confianza de la autoridad que lo designó o del vínculo contractual, según corresponda.

Es importante precisar que las causales de remoción del numeral 6 del artículo 11-A ya eran aplicables para todos los integrantes del Consejo Directivo[1], pero no estaban expresamente señalados en los ROF de Imarpe previos, pues, como se ha mencionado, no se requería indicar motivo para el fin de la designación y, si se estimaba necesario, podía invocar en la RM la pérdida de confianza, terminación del período de designación o del vínculo contractual del integrante del Consejo Directivo que se removía. 

La novedad del DU es que las incluye literalmente en el listado de las causales de remoción y vacancia. Además, al incorporarse en la «Ley del Imarpe» (DL 95), son más difíciles de modificar ya que para ello se requiere una ley o un decreto legislativo; mientras que un ROF se aprueba, modifica y deroga por resolución ministerial.

Hay organizaciones que han cuestionado que el decreto de urgencia incluya la pérdida de confianza como una causal de remoción de la Presidencia Ejecutiva. No obstante, la aplicación del numeral 6 del artículo 11-A del DU se debe entender conjuntamente con las disposiciones de la Ley del Servicio Público que nos indica que la pérdida de confianza (así como el término del vínculo contractual) es una causal de remoción de los funcionarios de libre designación [literal b) del artículo 55], mientras que el término del período de designación es una causal de vacancia típica de los puestos accesibles por concurso público.

Es necesario precisar que el numeral 6 del artículo 11-A no aplica de la misma manera para todos los integrantes del Consejo Directivo. Interpretamos que los integrantes del Consejo Directivo que ingresaron por concurso público no pueden ser removidos por pérdida de confianza (entre ellos el presidente ejecutivo de Imarpe) ya que no la recibieron para acceder a su cargo.

Por el contrario, la pérdida de confianza solo corresponde a quienes son representantes de sus entidades y sí reciben un encargo por confianza de sus respectivos ministerios, por lo mismo, también están sujetos al término del vínculo contractual que los una con estos: el caso de los representantes del IIAP (Minam) del Concytec (PCM) y de la Marina (Mindef).

La SPDA considera que la inclusión de las causales de remoción y vacancia de los integrantes del Consejo Directivo en el DL 95 no afectan su autonomía; por el contrario, la Presidencia Ejecutiva vería fortalecida su autonomía. Es esencial que en el nuevo ROF se precisen el alcance e interpretación de los numerales 4, 5 y 6 del artículo 11-A, de conformidad con la Ley del Servicio Público.

Bruno Monteferri, director de la iniciativa Gobernanza Marina de la SPDA, expuso el análisis realizado por el equipo técnico-legal de la institución. Foto: Congreso de la República.

5. Continuidad en el cargo de la Presidencia Ejecutiva 

Otro aspecto que se debe evaluar sobre la autonomía de Imarpe es que la inclusión de un período de designación de cuatro años para los integrantes del Consejo Directivo que ingresen por concurso público refuerza una histórica mayor estabilidad en el cargo que la Alta Dirección ha mantenido (en promedio 32 meses), en comparación con el Viceministerio de Pesca y Acuicultura (en promedio 14 meses) o el propio Ministerio de Producción (en promedio 11 meses) en los últimos 20 años. Ahora el cargo lo ocupará por 48 meses con lo cual se da incluso mayor estabilidad.

6. Constitucionalidad del Decreto de Urgencia

La SPDA discrepa de las opiniones emitidas por parte de la sociedad civil y el sector privado que indican que este DU es abiertamente inconstitucional, pues la Constitución delimita someramente los decretos de urgencia durante interregno parlamentario.

En el artículo 74, encontramos una restricción de que traten sobre temas tributarios. Asimismo, en el numeral 19 del artículo 118 se indica que pueden tratar sobre materia económica o financiera, con cargo de que se dé cuenta al Congreso para su evaluación. Ambas aplicables con un Congreso en funciones, no con uno disuelto.

Estas restricciones no son aplicables durante el interregno parlamentario, ya que de acuerdo con el artículo 135, durante este período el Poder Ejecutivo “legisla” mediante decretos de urgencia, sin que se indiquen restricciones ni limitaciones para su aplicación, salvo la obligación de dar cuenta a la Comisión Permanente del Congreso disuelto para que informe al siguiente y sea este, el que pueda evaluar su contenido, así como su constitucionalidad.

La SPDA considera que esta interpretación se ajusta a la evaluación del Tribunal Constitucional en las sentencias sobre los expedientes 0008-2003-AI/TC y 708-2005-PA/TC, pues en ambos casos delimita los criterios de legitimidad para la emisión de un decreto de urgencia con un Congreso en funciones, pero no se analiza los alcances de este criterio durante el interregno parlamentario, con un Congreso disuelto.

Es necesario recordar que, incluyendo de esta norma, un total de 67 decretos de urgencia han sido aprobados y publicados por el Poder Ejecutivo desde el inicio del interregno parlamentario. Todos deberán ser evaluados por el Congreso electo en enero. Entre estos, varios decretos incluyen nuevas funciones para organismos estatales:

• El control de control previo de operaciones de concentración empresarial regulado en el DU 013-2019, asigna nuevas funciones a Indecopi. 
• El establecimiento de incentivos para el chatarreo regulado en el DU 029-2019, asigna nuevas funciones al MTC, la ATU y las municipalidades provinciales.  
• Las medidas para la identificación y gestión de pasivos ambientales que no sean derivados de actividades mineras ni de hidrocarburos, regulados en el DU 022-2020, asigna nuevas funciones al OEFA. 

Incluso en el caso del DU 009-2020 se modifica la composición del Directorio de las Sociedades de Beneficencia y atención a las poblaciones vulnerables, entre otras medidas que reforman su naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica y otras actividades. 

Las disposiciones del DU 015-2020 son parte de un paquete legislativo emitido por el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, en el marco de lo dispuesto por la Constitución puede redefinir las funciones de Imarpe y la composición de sus órganos no es inconstitucional.

La SPDA considera que no se han establecido límites o parámetros —a nivel constitucional, ni legal— que aborden si se requiere o no una urgencia ni cómo se define esta para que el Poder Ejecutivo emita decretos de urgencia durante el interregno parlamentario. Por tanto, consideramos que el DU es constitucional. 

7. Conclusiones

La SPDA considera que el DU plantea cambios positivos, pero que son insuficientes desde una perspectiva integral. Si lo que se busca es reforzar el rol y la gestión del Imarpe, también se requiere evaluar otros factores como su financiamiento, la priorización de sus servidores públicos en Servir o la transparencia en la información que genera (cómo se obtiene y el uso que hace Produce de ella). Incluso se podrían abrir nuevos debates relacionados a la institución y al sector. Por ejemplo, sobre la conveniencia de adscribir Imarpe a la PCM a fin de establecer una autonomía económica respecto de Produce que refuerce la autonomía que el DU le otorga a su Alta Dirección.

Finalmente, al margen de la evaluación concreta de la legalidad y constitucionalidad de este Decreto de Urgencia por parte del nuevo Congreso, consideramos de vital importancia que no se pierda de vista que la reforma puntual de este organismo debe ser parte de una revisión integral del marco legal pesquero y de sus instituciones, que tenga como objetivo fortalecer la gobernanza y gestión del mar peruano y sus recursos.

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[1] Incluyendo los cargos de Presidente del Consejo Directivo y Director Ejecutivo Científico que ahora se han unificado en el cargo de Presidente Ejecutivo.