Escribe Lenin Valencia / Programa de Ciudadanía y Asuntos Socioambientales de la SPDA

El 19 de abril del 2014, el gobierno nacional publicó la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal, un documento que aborda los problemas más complejos del proceso de formalización iniciado en el 2012. La Estrategia está orientada de manera exclusiva a los aproximadamente 70 mil mineros informales que se acogieron a dicho proceso y que se encuentran inscritos en el Registro Nacional de Declaraciones de Compromiso.

Vista en retrospectiva y luego de casi doce años de experiencias en formalización minera (el primer proceso de formalización minera, bajo el marco legal vigente, empezó el 2002), esta estrategia representa de alguna manera el reconocimiento tácito del Estado de que dicho proceso no puede concluir si no resolvemos problemas de fondo que van más allá de la mucha o poca eficiencia y/o voluntad de los operadores directos del proceso de formalización y de los mineros en proceso de formalización. En ese contexto, esta Estrategia se ve ambiciosa porque busca abordar, en solo dos años, esos problemas de fondo que hemos ignorado por bastante tiempo y que nos han costado –entre otras cosas– conflictos sociales y graves afectaciones a la salud y el ambiente. Pero vale preguntarse si esa ambición de metas va de la mano con una claridad de objetivos, plazos y recursos necesarios. Para desarrollar este tema, en este artículo presento un primer análisis.

UNA BREVE CONTEXTUALIZACIÓN

Esta Estrategia de Saneamiento fue desarrollada por una Comisión Multisectorial, creada con ese exclusivo propósito en octubre de 2013. Dicha comisión tenía un plazo de 5 meses para entregarle al país una estrategia que permitiera abordar los puntos más problemáticos del proceso de formalización. Tres problemas resaltaban por su complejidad y debían ser abordados por dicha Comisión: la superposición de derechos, los problemas de titulación de los dueños del terreno superficial y el tratamiento no diferenciado entre minería aluvial y minería de socavón (o filoneana).

Presidida por la PCM, e integrada por representantes del MINAGRI, MINEM, MINAM, OSINERGMIN y la SUNAT, esta Comisión entregó sus resultados a la Comisión Permanente de Seguimiento de las Acciones del Gobierno a la Minería Ilegal y del Desarrollo del Proceso de Formalización, el principal espacio de coordinación interinstitucional para el seguimiento a la implementación de las políticas de interdicción y formalización, creado en julio del 2012 y conformado por representantes de las instituciones arriba mencionadas, a los que se le suman los Ministerios de Cultura, Interior y Desarrollo social, además de representantes de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

LA ESTRUCTURA DE LA ESTRATEGIA: AVANCES Y LÍMITES

La Estrategia se articula en cuatro ejes de trabajo: 1) mejoras en el proceso de formalización mismo, 2) mejoras en las acciones de fiscalización y control a los sujetos formalizados, 3) acciones de remediación ambiental y 4) acciones de desarrollo social que permitan atender los problemas sociales asociados a la presencia de la minería informal/ilegal. La misma, se plantea además 120 días hábiles (aproximadamente hasta el 8 de octubre del 2014) para presentar propuestas legislativas que especifiquen y desarrollen en mayor detalle las acciones propuestas en cada eje.

El Eje 2 evidencia mayor avance y claridad, estableciendo una serie de actividades para profundizar las medidas de control y fiscalización de la pequeña minería, y contemplando entre otras acciones: la implementación de registros de maquinarias y de usuarios de insumos utilizados en la actividad minera y la profundización de acciones para mejorar los procesos de control de lavado de activos. Este es un eje sobre el que el Estado ha mostrado más avances si se compara lo que hay ahora con lo que había hasta antes del 2012: procesos laxos de control de la cadena de producción y comercialización del oro. Sin embargo, este es un eje que por su naturaleza no aborda de manera directa los tres problemas fundamentales citados anteriormente, sino que va más bien en la línea de las acciones de prevención y persecución de la minería ilegal, ampliamente desarrolladas en la Estrategia Nacional de Interdicción.

Los siguientes ejes no muestran tanta claridad como el Eje 2. De todos ellos el Eje 3 (referido a acciones de remediación ambiental) muestra una preocupante brevedad a partir de la cual no se puede colegir mucho sobre lo que se viene para los dos próximos años. En el Eje 1, resaltan las acciones para abordar los problemas de superposición de derechos y de saneamiento físico legal de las superficies donde los mineros en proceso de formalización vienen trabajando (uno de los cuellos de botella más importantes del proceso de formalización). También vale destacar el planteamiento de acciones para reevaluar los criterios de clasificación de los mineros artesanales y pequeños mineros (hectareaje (sic), capacidad instalada y nivel de producción). Sin embargo, el análisis de las acciones propuestas revela de manera preocupante que el Estado aún no tiene un diagnóstico claro de prioridades, por ejemplo, de las regiones o provincias con mayores problemas de superposición de derechos de concesión, ni la situación de los actores y conflictos originados por este problema en cada región del país. No se contempla tampoco mayores acciones para facilitar la aplicación del Instrumento de Gestión Ambiental (IGAC) a pesar de que los gremios de mineros han mencionado la necesidad de recibir asistencia técnica para continuar con este paso.

El Eje 4 plantea una serie de acciones para mejorar las condiciones sociales de las personas involucradas en actividades de minería informal. Sin embargo, cabe preguntarse si las condiciones precarias de trabajo de miles de personas laborando en este sector se abordan solo planteando acciones de “supervisión, sensibilización, capacitación y generación de información”, o requiere de medidas que aborden las condiciones estructurales de subempleo y de explotación laboral en el Perú y que llevan, entre otras cosas, a que miles de jóvenes, no solo de zonas rurales, sino también urbanas, se empleen en campamentos de minería informal e ilegal. Aun cuando el Eje 4 plantea el loable objetivo de incorporar a la Pequeña Minería y Minería Artesanal formal “en el planeamiento estratégico de corredores económicos y productivos regionales o inter regionales”, no queda claro todavía cómo será posible lograr dicho objetivo. Más aún, uno se pregunta si esto no se ha hecho ya en los procesos de planeamiento regional y macrorregional y no se encuentra ya definido en los planes de desarrollo concertado de regiones como Madre de Dios, Arequipa o La Libertad, solo por mencionar a las regiones con mayor presencia de minería informal.

Llaman la atención dos vacíos fundamentales: la ausencia de metas u objetivos concretos para avanzar en los procesos de ordenamiento territorial, por lo menos en áreas priorizadas o amenazadas por la expansión de la minería informal/ilegal, y un silencio absoluto respecto de la necesidad de tener políticas diferenciadas para la minería aluvial y la minería de socavón.

Respecto del ordenamiento territorial, recordemos que los logros en la creación de una zona de exclusión minera en Madre de Dios, se dieron sobre la base de un proceso previo de macrozonificación ecológica y económica y que los límites para ordenar la minería informal dentro de la zona permitida para minería en esta región se dieron también en parte por la ausencia de procesos de meso y microzonificación. En ese sentido, los encargados de impulsar procesos de ordenamiento territorial deberían decirnos cómo se van a sumar al proceso de ordenamiento de la minería informal con tareas y propuestas concretas.

En cuanto a la necesidad de una política diferenciada para la minería aluvial, su ausencia significa que no estamos atendiendo los problemas de la región con el problema más serio de informalidad minera en el país: Madre de Dios, y no creamos mecanismos de prevención para que lo que pasó en Madre de Dios no se repita en regiones con condiciones ecológicas similares.

Finalmente, el tema presupuestal genera una gran preocupación. Por un tema básico de transparencia, el MEF debería decirnos cuánto debe invertir el Perú para que esta estrategia sea debidamente implementada. Por lo pronto, la estrategia señala que las acciones previstas en la Estrategia serán financiadas “sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público”. Esto quiere decir que el abordaje de un problema extraordinario y de escala considerable (crecimiento de minería informal/ilegal por subida extraordinaria de precios internacionales de minerales) será abordado con recursos ordinarios. Por lo menos durante todo el 2014, las autoridades nacionales y regionales, encargadas del ordenamiento de la minería informal/ilegal, tendrán que terminar el diseño de las acciones de saneamiento de los próximos dos años –y empezar a ejecutarlas desde ya– sin más recursos que los que fueron aprobados en noviembre del 2013, cuando ya se aprobó el presupuesto de la República para el 2014. Decíamos que la Estrategia es saludablemente ambiciosa, por ello esperemos que sea también realista y que en esos 120 días el Ejecutivo le demuestre a la ciudadanía que no estamos de nuevo ante planes que apuntan alto sin saber si tenemos los recursos necesarios para alcanzar esas metas.