Foto: Serfor

• El proceso de selección de quien dirigirá el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) ha entrado a la etapa de evaluación de las postulaciones, lo que nos lleva a reflexionar sobre el perfil del cargo a fin de implementar la dimensión rectora de la entidad. 

Escribe Patricia Torres / Programa de Bosques y Servicios Ecosistémicos 

El pasado 18 de enero se lanzó el Concurso Público de Méritos para la Selección del(la) Director(a) Ejecutivo(a) del Serfor, a poco más de siete meses del cese por pérdida de confianza de la única persona designada en el cargo, debido a que siempre ha sido asumido por encargo y, desde el referido cese, por el(la) viceministro(a) de Desarrollo de Agricultura Familiar e Infraestructura Agraria y Riego de turno del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri). Esta situación resta autonomía al Serfor y no permite que cuente con una persona involucrada a exclusividad en el direccionamiento de una entidad clave en la implementación de las funciones rectoras del Poder Ejecutivo en materia forestal y de fauna silvestre.

[Caso Serfor: la importancia de fortalecer la institucionalidad forestal y de fauna silvestre]

Si bien esta noticia suena alentadora, lo cierto es que los problemas advertidos para la evaluación del desempeño y la remoción del(la) director(a) ejecutivo(a) aún subsisten. Por este motivo, resulta crucial que la persona elegida cuente con las condiciones de estabilidad y el respaldo político necesario para poder plantear metas a largo plazo, más allá del actual Gobierno que incluso es de transición, a fin de que el Serfor pueda asumir a cabalidad su rectoría en el marco de la institucionalidad forestal y de fauna silvestre.

En este contexto, consideramos importante exponer lo que significan las funciones rectoras y el rol que corresponde al Serfor en este sentido.

Foto: Serfor

¿Qué son y qué implican las funciones rectoras?

La función rectora es una respuesta a la compleja estructura organizativa del Estado que se va perfilando en los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional) como resultado del proceso de descentralización y, añadimos, de especialización de las entidades con competencia ambiental. Es decir, se hace necesario que el Gobierno nacional mantenga algunas competencias exclusivas que permitan salvaguardar el carácter descentralizado pero también unitario del Estado, asumiendo un rol de liderazgo para el cumplimiento de las metas que el sector se ha trazado.

Dichas funciones rectoras, a decir de la Contraloría General de la República^[1], pueden clasificarse en:

1. Formulación, ejecución y supervisión de políticas públicas nacionales y sectoriales. La formulación requiere el establecimiento de mecanismos de coordinación a fin de “armonizar los intereses generales del Estado con la diversidad de las realidades regionales y locales”. Por otra parte, la supervisión implica que el ente rector pueda “requerir información y observar la actuación del ente supervisado”, estando habilitado para utilizar medios de rectificación o corrección (instrumentos de tipo presupuestario, etc.) ante desvíos o incumplimientos “respecto de las metas, la normativa y los procesos previstos en los marcos correspondientes”.
2. Coordinación y apoyo técnico a los Gobiernos regionales y locales. La coordinación se refiere a la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, para lo cual es esencial fijar niveles de agregación de resultados, procurar el alineamiento de políticas, crear sistemas de información y mecanismos de coordinación, entre otros. Por su parte, el apoyo técnico se enfoca en el acompañamiento para el adecuado cumplimiento de las funciones descentralizadas.
3. Integración del sistema funcional. Esto implica la “coordinación y dirección al interior del sistema, a fin de que el mismo funcione coherentemente”.

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El Serfor y su participación en las funciones rectoras

Si bien la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (PNFFS) forma parte de la lista sectorial de políticas nacionales bajo rectoría o conducción del Midagri^[2], su planificación, supervisión, ejecución, apoyo y control se efectúa a través del Serfor, en su calidad de Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (ANFFS) y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor)^[3].

El Serfor cuenta con un abanico de funciones alineadas con las funciones rectoras del Poder Ejecutivo, pero que a la fecha requieren un mejor entendimiento para su plena implementación y del respaldo del Midagri. Esto resulta crucial en un sector donde los gobiernos regionales, que cuentan con funciones transferidas a la fecha^[4], aún no han logrado posicionarse en la gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre, por lo que se hace necesario cerrar las brechas presupuestales, de capacidades, de coordinación y normativas, entre otros, que han persistido a lo largo del tiempo^[5].

Vinculado a la PNFFS, el Serfor tiene además a su cargo aprobar el Plan Anual de Evaluación y Seguimiento del cumplimiento de la legislación vigente^[6]; realizar el seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas establecidas en dicha evaluación^[7]; así como velar por la implementación de la PNFFS frente a otras políticas sectoriales y por la articulación de estas a través de opiniones técnicas^[8].

Este proceso va de la mano con la coordinación interinstitucional, el acompañamiento y el fortalecimiento de capacidades que debe liderar el Serfor respecto a las autoridades competentes^[9]; el desarrollo de un marco normativo nacional que responda a las necesidades locales^[10]; así como brindar orientación sobre su adecuada implementación y el ejercicio de competencias^[11].

En buena cuenta, el Serfor asume la dirección de una orquesta, para lo cual debe lograr lo mejor de cada una de las autoridades competentes que la integran y coordinar sus movimientos al son de una misma partitura, que en este caso es la PNFFS. En dicha orquesta, sus miembros pueden agruparse por temas en común (por ejemplo, el Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre), de manera similar a los instrumentos de viento, cuerda y percusión, a fin de contribuir a una mejor organización del trabajo en interno.

No obstante, las actuales Bases del Concurso Público de Méritos para la selección del(la) Director(a) Ejecutivo(a), no profundizan en la dimensión rectora de la entidad^[12], lo que en consecuencia conlleva a que ni los requisitos (experiencia y conocimientos) ni la evaluación de los postulantes responda expresamente a un perfil orientado a posicionar al Serfor como ANFFS.

En ese sentido, sin perjuicio de las reformas necesarias para brindar estabilidad jurídica a quien asuma el cargo, consideramos importante que el(la) director(a) ejecutivo(a) (por encargo o designación) cuente con una visión que vaya más allá de los servicios que el Serfor debe prestar directamente a la ciudadanía, es decir, acorde con las funciones rectoras que urge sean implementadas a fin de lograr los objetivos de la PNFFS.

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^[1] CGR. (2016). Estudio: Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo. Lima: Contraloría General de la República.

^[2] De acuerdo con la Resolución Ministerial 0283-2019-MINAGRI.

^[3] Literal a) del artículo 14 de la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (LFFS), y artículo 3 del Decreto Supremo 009-2013-MINAGRI, Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.

^[4] Acorde con la información sistematizada por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), en su estudio “Fiscalización ambiental. Recomendaciones para un fortalecimiento integral” del 2015, este es el detalle de los 9 Gobiernos Regionales con funciones transferidas y la correspondiente resolución que declara concluido el proceso: San Martín (Resolución Ministerial 792-2009-AG), Loreto (Resolución Ministerial 793-2009-AG), Ucayali (Resolución Ministerial 019-2010-AG), Madre de Dios (Resolución Ministerial 301-2010-AG), Amazonas (Resolución Ministerial 696-2010-AG), La Libertad (Resolución Ministerial 303-2011-AG), Tumbes (Resolución Ministerial 269-2012-AG), Ayacucho (Resolución Ministerial 291-2012-AG) y Huánuco (Resolución Ministerial 292-2013-AG).

^[5] En el 2010, la Defensoría del Pueblo a través de su “Informe Defensorial 151, la Política Forestal y la Amazonía Peruana: Avances y obstáculos en el camino hacia la sostenibilidad”, detectó que quedaba pendiente la transferencia de recursos financieros, el fortalecimiento de capacidades y la actualización de importantes instrumentos de gestión. Por su parte, en el 2014, GIZ en el “Diagnóstico organizacional forestal. La experiencia en los gobiernos regionales de Amazonas, San Martín, Loreto, Ucayali y Junín”, determinó que los recursos técnicos y financieros eran insuficientes, un desconocimiento de la normativa que hacía necesario contar con asistencia técnica, y soluciones operativas de parte de los Gobiernos Regionales que, por no tener una base legal clara, se interpretaban como transgresoras de las normas por el Gobierno Nacional. Asimismo, en el 2017, el Serfor, en el “Documento Técnico: Seguimiento y evaluación a la implementación de la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre”, determinó, entre otros, que la asignación presupuestal a las unidades orgánicas que ejercen las funciones de la forestales y de fauna silvestre representa en promedio el 0.25% del presupuesto regional. Como parte de las recomendaciones, planteó la implementación de un programa que implique la generación de capacidades, el acompañamiento y la articulación con el sistema nacional de control y vigilancia.

^[6] Literal p) del artículo 14 de la LFFS.

^[7] Literal n) del artículo 14 de la LFFS.

^[8] Artículo 14 del Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI, y artículo 62 de la LFFS.

^[9] Literal i) del artículo 14 y artículo 147 de la LFFS.

^[10] Literal c) del artículo 14 de la LFFS.

^[11] Literales q) y r) del artículo 14 de la LFFS.

^[12] Si bien las funciones del puesto y los requisitos mínimos se enmarcan en el perfil del puesto de director(a) ejecutivo(a), aprobado por RDE D000005-2021-MIDAGRI-SERFOR-DE, cuya formulación merece un análisis aparte y solo brinda una aproximación a la función rectora a través del funcionamiento del Sinafor; las Bases no matizan los requisitos deseables ni la evaluación de conocimientos acorde con el rol rector del Serfor, tal como la prevista en el literal b) de las funciones del puesto:

“b. Coordinar la operación técnica, supervisar y evaluar la organización y el funcionamiento del Sinafor realizando para tal efecto, las coordinaciones y articulaciones con los niveles, nacional, regional y local, inter e intra sectorial, el sector privado y la sociedad civil.”