[ANÁLISIS LEGAL] El PAMA en el sector transporte: ¿está bien que regularicemos carreteras en curso?

Foto: Actualidad Ambiental.

Por: Carol Mora y Bryan Jara
Programa de Política y Gobernanza Ambiental
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA

El contexto

A inicios de este año, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC publicó el Decreto Supremo N° 040-2019-MTC mediante el cual se otorgaba un nuevo plazo para que los titulares de proyectos del sector transporte que no contaran con una certificación ambiental aprobada hasta el 2 de enero de 2020 puedan presentar un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA para “adecuar” sus actividades. Como veremos más adelante, consideramos que esta alternativa se trataría más de una regularización ambiental de los proyectos que de una adecuación propiamente.

El decreto supremo aplica para aquellas actividades, proyectos y/o servicios que se encuentran en curso o hayan iniciado su ejecución y que no cuentan con una certificación ambiental aprobada hasta la entrada en vigor de la referida norma; esto es, hasta el 2 de enero de 2020. Dado este supuesto, los titulares tendrán hasta el 31 de marzo de 2020 para comunicar su interés de acogerse a la aprobación del PAMA. Luego de ello, no se aceptarán solicitudes y las actividades no podrán continuar con sus operaciones.

Una vez comunicado este interés deberán presentar el PAMA, como máximo, hasta el 2 de enero de 2024, teniendo 3 años contados a partir de su aprobación para cumplir con los compromisos asumidos en él.

¿Qué es el PAMA?

En la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, se estableció que las autoridades ambientales competentes podían establecer y aprobar el PAMA para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, esto es, obligaciones que anteriormente no habían sido previstas en la normativa de un sector. Efectivamente, a diferencia de otros tipos de instrumentos de gestión ambiental, el PAMA busca la adecuación de las actividades a nuevas reglas de juego que no eran exigibles legalmente y que por lo tanto no deberían estar sometidas a las mismas condiciones que una actividad nueva donde le enfoque es de tipo preventivo.

Efectivamente, en el sistema de gestión ambiental tenemos otros Instrumentos de Gestión Ambiental – IGA para actividades donde el objetivo está orientado a la prevención de impactos como los IGA regulados en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, así como instrumentos orientados a la formalización de actividades como los instrumentos de tipo correctivos. Sin embargo, la prioridad de la gestión ambiental con enfoque transectorial es siempre privilegiar la prevención y mitigación de impactos.

Foto: Diego Pérez / Actualidad Ambiental.

El PAMA regulado en el sector transporte

Mediante Decreto Supremo N° 004-2017-MTC se aprobó por primera vez un Reglamento de Protección Ambiental en el sector transporte y se dio esta facultad de adecuarse a través de un PAMA a los administrados que eran titulares de proyectos de inversión de infraestructura vial que no contaban con certificación ambiental.

En dicho reglamento se estableció que se encontraban sujetas a la adecuación ambiental las actividades, proyectos y/o servicios bajo competencia del sector transporte, que hayan iniciado operaciones antes de la entrada en vigencia del reglamento del SEIA y no cuenten con IGA aprobado por la autoridad competente. Como se puede observar, el reglamento había determinado también que la naturaleza del PAMA era de adecuación para las nuevas obligaciones ambientales que traía consigo el nuevo reglamento.

Con la aprobación del Decreto Supremo Nº 040-2019-MTC tenemos que se está dando la oportunidad de “adecuación” a actividades de transportes como carreteras que ya vienen siendo ejecutadas. Esta adecuación no encuentra sentido considerando que el reglamento ambiental de transportes se encuentra vigente desde el 2017 y aún más antes tenemos el reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA que se encuentra vigente desde el 2009. De esta manera, no podemos aducir que tramos de carreteras o de interconexión vial construidos sin IGA ameritan una “adecuación”. Consideramos que este escenario de formalizar actividades ejecutadas en el marco de la informalidad resulta incompatible con los objetivos del SEIA de gestionar de forma anticipada los impactos ambientales y no solo de corregirlos o regularizarlos.

Incluso el propio reglamento de protección ambiental para el sector transporte establece que no se evaluarán los estudios ambientales presentados con posterioridad al inicio de las obras o actividades comprendidas en la certificación ambiental solicitada o en su modificación. De presentarse estos casos, se declarará la improcedencia de la solicitud de certificación ambiental, remitiéndose dicha información a la autoridad competente en materia de fiscalización ambiental para que implemente las medidas que el caso corresponda.

Foto: Diego Pérez / Actualidad Ambiental.

El impacto de establecer un PAMA para actividades que debieron contemplar un EIA

Aunque la “adecuación” no sería posible para un proyecto que se ha terminado de ejecutar ni para la próxima ejecución de un proyecto o un tramo de este, ya que la condición para acogerse a esta adecuación de estar en curso al 2 de enero no se cumpliría, tenemos que sí existe un espectro de actividades que podrían acogerse al PAMA. Al cierre de esta nota, la SPDA ha solicitado información de los proyectos de inversión de carreteras que se estarían sometiendo a este instrumento.

Consideramos que la aprobación de un nuevo plazo para la regularización de los proyectos de inversión no sería compatible con los propios esfuerzos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, entidad que a través de distintas normas y proyectos normativos, busca actualizar y optimizar el régimen de protección y de fiscalización ambiental del sector, así como ordenar las reglas de juego para los titulares de proyectos de inversión sobre la base del enfoque preventivo. Ampliar el abanico de opciones para formalizar actividades que debieron desarrollarse con un IGA preventivo, dentro del marco legal y sobre la base del enfoque de anticipar impactos, reducirlos y/o mitigarlos no conversa con los objetivos del PAMA a través del cual se remedian impactos o incluso daños ya generados y adecúan medidas de manejo a intervenciones ya ejecutadas.

El PAMA no libera de responsabilidad administrativa a los operadores

Aunque en el decreto supremo se ha permitido la regularización de actividades mediante la adopción del PAMA, entendemos que también se ha establecido que esto no libera a los infractores del inicio de acciones de fiscalización y sanción que correspondan por la realización de actividades sin contar con el IGA correspondiente.

Asimismo, los operadores deberán cumplir con todas las normas generales emitidas para el manejo de residuos sólidos, agua, efluentes, emisiones, ruidos, suelos, conservación del patrimonio natural y cultural, zonificación, construcción y otros que pudieran corresponder, de conformidad con lo señalado en la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de Protección Ambiental del sector transportes.