Derechos humanos y ambiente: análisis sobre la sentencia de la Corte IDH en caso La Oroya

Foto: Audrey Córdova

La Corte IDH responsabilizó al Estado peruano por la vulneración de los derechos a un ambiente sano, al acceso de información y a la participación ciudadana de los habitantes de La Oroya, en Junín.

Escriben: Carol Mora, Vera Morveli y Wendy Ancieta / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

En la sentencia del 27 de noviembre de 2023, y notificada el 22 de marzo de 2024, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha determinado que el Estado peruano es responsable por la afectación de las y los ciudadanos de La Oroya a gozar de un medio ambiente sano. La Corte IDH concluye categóricamente que el Estado habría fallado, entre otros, en la regulación y fiscalización ambiental de las actividades del Complejo Metalúrgico La Oroya (CMLO), lo que se desencadena en la afectación de derechos humanos de la ciudadanía.

Las actividades en el CMLO han sido cuestionadas en nuestro país por más de diez años, llegando incluso a tener una sentencia del Tribunal Constitucional mediante la cual se reconoció que se estaban incumpliendo deberes del Estado para la protección de la salud de los ciudadanos y ciudadanas de La Oroya y, por ende, también se estaba afectando su derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Estos deberes incumplidos y reconocidos en el fuero nacional esencialmente son: (i) el deber de implementar un sistema de emergencia para atender la salud de la personas contaminadas por plomo en la ciudad de La Oroya, priorizando la atención médica especializada de niños y mujeres gestantes, a efectos de su inmediata recuperación; (ii) la expedición de una línea base que permita implementar los respectivos planes de acción para el mejoramiento de la calidad del aire en la ciudad de La Oroya; (iii) declarar el estado de alerta en la ciudad de La Oroya; e (iv) implementar programas de vigilancia epidemiológica.

Pese a contar con un pronunciamiento definitivo del más alto tribunal en nuestro país, la ciudadanía afectada no encontró satisfecha la realización de sus derechos. Por ello, las víctimas de las operaciones del CMLO acudieron al Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. Así, la semana pasada se dio respuesta a las peticiones de las y los afectados.

En la presente nota, analizamos algunos aspectos esenciales desarrollados en la sentencia emitida por la Corte IDH respecto a dos derechos vulnerados por el Estado peruano en el caso de La Oroya: el derecho a gozar de un ambiente sano y a la participación ciudadana.

Sobre la violación del Estado peruano del derecho a un medio ambiente sano

De acuerdo a la sentencia de la Corte IDH, el Estado peruano habría violado el derecho a un ambiente sano al haber incumplido la prohibición de no regresión y con su deber de fiscalización. A continuación, desarrollamos estos dos aspectos:

Incumplimiento a la prohibición de no regresión de estándares ambientales

Respecto al derecho a un ambiente sano, la Corte IDH señala que este derecho tiene dos dimensiones: una colectiva y otra individual. Sobre la dimensión colectiva, la Corte IDH precisa que este derecho constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras. En su dimensión individual, su vulneración puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad personal o la vida, entre otros.

La Corte IDH resolvió que el Estado peruano vulneró el derecho a gozar de un ambiente sano de los ciudadanos y ciudadanas de La Oroya al flexibilizar los Estándares de Calidad del Aire (ECA Aire). Así, hasta antes de agosto de 2008, la normativa peruana establecía un límite de 365 μg/m3 de dióxido de azufre como promedio de 24 horas, no pudiendo excederse más de una vez al año. Luego de agosto de 2008, la normativa cambió y se aprobaron nuevos ECA Aire que establecieron un valor diario máximo de 80 μg/m3 aplicable a partir de enero de 2009 y, a partir de enero de 2014, el valor diario debía ser de 20 μg/m3 en un periodo de 24 horas.

Posteriormente, en 2017, los ECA Aire volvieron a cambiar. Esta vez se elevó el límite permitido de dióxido de azufre en 250 μg/m3 en un periodo de 24 horas.

Foto: Jaime Tranca / SPDA

Para la Corte IDH, esto implicó que el Estado incumplió la prohibición de no regresión. En ese sentido, la Corte IDH indica que el deber de no regresividad no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, consideramos importante resaltar el extremo de la sentencia en la que la Corte IDH precisa que los Estados podrían adoptar medidas “regresivas”; sin embargo, ello es admitido solo cuando se tienen justificaciones de peso. La Corte señala que las medidas que involucren un retroceso o flexibilización ambiental deben ser consideradas cuidadosamente y justificadas plenamente, debiendo evaluarse estas medidas en relación con todos los derechos contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (y las obligaciones internacionales que derivan de ellos), y en el contexto del aprovechamiento óptimo de los recursos disponibles por parte del Estado (Fundamento 185).

En el presente caso, según la Corte IDH, la modificación de los ECA Aire, en el 2017, fue una medida regresiva respecto del ámbito de protección del derecho al medio ambiente sano, pues fue el propio Estado peruano quien estableció en el 2008 que el estándar de calidad del aire fijado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) era la guía para la determinación del estándar máximo para establecer el riesgo al medio ambiente y la salud.

Por lo tanto, la Corte IDH señala que la modificación regresiva del estándar de protección de la calidad del aire requería una consideración cuidadosa, que se justificara en referencia a la totalidad de los derechos, en el contexto del máximo aprovechamiento de los recursos que el Estado dispusiera, lo cual no ocurrió en el caso peruano. Asimismo, la Corte IDH indica que, conforme al principio de precaución, los Estados deben actuar con debida cautela para prevenir posibles daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún ante la ausencia de evidencia científica.

Por esta razón, la Corte IDH concluye que el Estado incumplió con su obligación de desarrollo progresivo del derecho al medio ambiente sano al modificar los ECA Aire sin que exista una justificación cuidadosa que tome en cuenta la totalidad de los derechos y en el marco del aprovechamiento máximo de los recursos que el Estado dispusiera.

Sobre lo anterior, el Estado peruano alegó que ya se ha aprobado normativa para actualizar los ECA Aire; no obstante, la Corte IDH señala que no se ha presentado material probatorio que le permita determinar si es que dichas medidas pueden evitar que las vulneraciones se repitan, por lo que ordenó al Estado a compatibilizar la legislación vigente de estándares de calidad ambiental aire a normativa internacional.

Es importante señalar sobre este punto que, aunque nuestro marco legal no establece expresamente el mandato de no regresión ni la progresividad; sin embargo, al tratarse de una principio jurídico del derecho internacional y del derecho ambiental, no es necesaria la referencia expresa del mismo en nuestro ordenamiento jurídico. Los principios jurídicos inspiran la actuación de los legisladores y tomadores de decisión, y guían la interpretación normativa.

Incumplimiento al deber de fiscalización

Por otro lado, la Corte IDH determinó que el Estado peruano falló en su deber de fiscalización a las actividades de CMLO, lo cual ocasiona que se vulnere el derecho a un medio ambiente sano.

Según la Corte IDH, el nivel de intensidad necesario en la supervisión y fiscalización dependerá del nivel de riesgo que entrañe la actividad o conducta. Dicho ello, la debida diligencia en materia de derechos humanos debe incluir una evaluación del impacto real y potencial de las actividades sobre los derechos humanos, cuya magnitud y complejidad variarán en función del tamaño de la empresa, así como su sector industrial, contexto operacional, forma de propiedad y estructura y la gravedad de sus consecuencias negativas sobre los derechos humanos.

De acuerdo con la Corte IDH, la obligación de prevención de daños ambientales consiste en vigilar el cumplimiento y la implementación efectiva de la legislación y normas relativas a la protección del medio ambiente. Asimismo, la Corte IDH reafirma que, conforme al deber de prevención, los Estados tienen la obligación de hacer cumplir las leyes que tienen por objeto o por efecto hacer respetar los derechos humanos a las empresas, incluyendo al medio ambiente sano.

Foto: Jaime Tranca / SPDA

En el caso de La Oroya, la Corte IDH indicó que, si bien el Estado realizó acciones de supervisión y fiscalización de las actividades del CMLO, la mayor parte de sus medidas adoptadas fueron realizadas con posterioridad al año 2010. Es decir, décadas después de que el Estado tuviera conocimiento de los altos niveles de contaminación en La Oroya.

En este contexto, el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), aprobado en 1996, tenía como objetivo lograr el cumplimiento de las obligaciones establecidas por las actividades en el CMLO, y de otras acciones de monitoreo dirigidas a mitigar el daño ambiental producido por las actividades contaminantes. Una actividad principal prevista en el PAMA era la implementación de la Planta de Ácido Sulfúrico. La construcción de dicha planta cumplía el objetivo de reducir la emisión de dióxido de azufre por las chimeneas del CMLO y, en consecuencia, resultaba esencial para el cumplimiento de obligaciones ambientales.

Pese a la importancia de la implementación de la Planta de Ácido Sulfúrico, el Estado realizó diversas modificaciones al cumplimiento de los compromisos ambientales de la empresa Doe Run (empresa que tomó las operaciones del CMLO en el año 1997) respecto del PAMA. Estas modificaciones incluyeron la concesión de prórrogas excepcionales para el cumplimiento de las obligaciones ambientales en el 2006 y en el 2009. En el 2006, la razón de la prórroga fueron las imposibilidades técnicas y económicas de Doe Run para el cumplimiento de los programas. En el caso de la prórroga de 10 meses otorgada en 2009, no existió una motivación para su otorgamiento.

En ese sentido, la Corte IDH considera que las prórrogas respecto del PAMA del CMLO no tomaron en cuenta la situación específica del nivel de cumplimiento ni los efectos que estaba teniendo la contaminación en el medio ambiente. La Corte IDH indicó que el Estado incumplió dos puntos centrales que corresponden a su deber de debida diligencia para la protección efectiva del medio ambiente:

Omitió analizar si la prórroga del PAMA permitía o no un mejor cumplimiento de los objetivos previstos en dicho instrumento.
Ignoró la evidencia sobre la presencia de contaminantes en el aire, suelo y agua que requerían una acción inmediata por parte del Estado.

Por otra parte, la Corte IDH también verificó que las acciones de fiscalización del Estado han resultado inadecuadas. Cabe indicar que los diversos informes citados por la Corte evidencian que los niveles de contaminación por arsénico, cadmio, dióxido de azufre, plomo y otros metales contaminantes en el aire, el suelo y el agua se han sostenido en el tiempo desde que empezó a operar el CMLO, superando los estándares de calidad ambiental permitidos por la legislación peruana y las recomendaciones internacionales.

Por lo tanto, según la Corte IDH, existe una violación al derecho al medio ambiente sano, protegido por el artículo 26 de la Convención Americana, puesto que las acciones del Estado resultaron la causa de daño al medio ambiente cuando Centromin operaba el CMLO. Asimismo, las omisiones del Estado en la fiscalización de las actividades de Doe Run permitieron que continuaran produciéndose dichos daños con posterioridad a la privatización de la empresa.

Asimismo, la Corte IDH señaló que también existieron violaciones a la dimensión colectiva del derecho al medio ambiente sano, protegido por el artículo 26 de la Convención, ya que el Estado tuvo conocimiento de los altos niveles de contaminación, pero no adoptó las medidas necesarias para prevenir que siguieran ocurriendo, ni para atender a las personas que hubieran adquirido enfermedades relacionadas con dicha contaminación.

Por último, la Corte IDH calificó a La Oroya como una “zona de sacrificio”, donde la contaminación ambiental es tan grave, que constituye una violación sistemática de los derechos humanos de sus residentes, toda vez que durante años La Oroya estuvo sujeta a altos niveles de contaminación ambiental que afectaron el aire, el agua y el suelo y, en esa medida, pusieron en riesgo la salud, integridad y la vida de sus habitantes.

Foto: Jaime Tranca / SPDA

Sobre la vulneración al efectivo ejercicio de los derechos a la información y participación ciudadana

La Corte IDH desarrolló y evaluó el cumplimiento del deber del Estado de proveer condiciones e implementar mecanismos para el ejercicio de dos derechos fundamentales: el derecho de acceso a la información y a la participación pública; ya que, como señala la Corte, ambos derechos permiten el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales, como el contar con un ambiente sano y equilibrado.

Para la Corte IDH, el Estado debe actuar bajo los principios de transparencia activa y máxima divulgación.

El primer principio implica que los Estados deben suministrar a las personas la información que sea necesaria para que puedan ejercer otros derechos, lo cual es especialmente relevante cuando estamos hablando del derecho a la vida, integridad personal y salud. Asimismo, esta información debe ser completa, comprensible y en un lenguaje accesible.

El segundo principio, sustancialmente, orienta a los países a difundir la información que genera y gestiona con una presunción de que toda información es accesible y que solo está sujeta a un sistema restringido de excepciones que están establecidas en la ley; en razón a ello, la carga de la prueba corresponderá al órgano a quien se solicitó la información.

Para la Corte IDH, este principio guarda relación con lo dispuesto por otros tratados internacionales en materia de derechos humanos y ambiente, como el Acuerdo de Escazú, que si bien aún no es vinculante para el Perú, señala que los Estados deben “garantizar el derecho del público de acceder a la información ambiental que está en su poder, bajo su control o custodia, de acuerdo con el principio de máxima publicidad”.

Luego de analizar los hechos en el caso de La Oroya, la Corte IDH concluye que las medidas adoptadas por el Estado fueron insuficientes para lograr un acceso efectivo a la información relacionada con el estado de la calidad del aire, suelo y agua; siendo que esta falta de información impidió que las víctimas tuvieran elementos suficientes para conocer sobre los riesgos a su salud, integridad personal y vida por la exposición a los contaminantes.

De igual modo, la Corte IDH es clara en indicar que el derecho a la participación es uno de los pilares sustanciales para la democracia, puesto que permite a las personas formar parte de los procesos de toma de decisión. Así, las decisiones sobre la gestión ambiental cuentan con aportes directos de la ciudadanía. En el caso específico que se analiza, las personas pudieron haber participado en la gestión ambiental de la Oroya.

Sin embargo, la Corte IDH señaló que no encontró elementos que permitieran establecer si las medidas que adoptó el Estado para la participación de la población de La Oroya en la toma de decisiones relacionadas con la política ambiental, efectivamente, permitieron a la presuntas víctimas tener oportunidad de ser escuchadas y participar en la toma de decisiones respecto de aquellos aspectos sometidos a la participación ciudadana. Todo ello, considerando además que, para el ejercicio adecuado del derecho a la participación, debe haber un adecuado acceso a la información, derecho que no fue no fue garantizado según el análisis de la Corte.

En base a ello, la Corte IDH concluyó que ambos derechos fueron vulnerados por el Estado peruano. La Corte IDH toma como referencia clave los estándares desarrollados en su jurisprudencia y en el Acuerdo de Escazú para la conceptualización de ambos derechos. Y, aunque este acuerdo aún no ha sido ratificado por el Perú, desde la SPDA advertimos este es un paso clave para afianzar la construcción de la democracia ambiental a partir del fortalecimiento institucional para el ejercicio de ambos derechos y para marcar la pauta al momento de interpretar y aplicar el contenido esencial de los derechos de acceso en el Perú. En tanto, con o sin acuerdo, la interpretación de la Corte IDH representa para el Perú un estándar internacional de derechos humanos.

Desde la SPDA, consideramos que el desarrollo que hace la Corte IDH sobre estos los derechos comprometidos en el caso de La Oroya y las medidas de reparación que ordena son importantes, pues invoca a los Estados a elevar los estándares de protección, asumir un rol activo en los esfuerzos de defensa, protección y realización de los derechos y, sobre todo, ordena medidas de no repetición que resultan esenciales en casos estratégicos como estos, donde situaciones tan emblemáticas como el caso de La Oroya deben orientar reformas de política de manera prioritaria, además del resarcimiento, restitución y rehabilitación en el caso concreto.