Foto: Audrey Córdova / SPDA

Escribe Lenin Valencia / Sociólogo Investigador de la SPDA

La campaña electoral ha traído el problema de la minería ilegal de regreso al debate público. Más allá de quién asuma la presidencia, el próximo gobierno y las distintas fuerzas políticas en el congreso deberán lidiar con un problema social y ambiental bastante complejo. El tratamiento de este problema debe ir más allá de una lectura dicotómica entre “minería legal e ilegal” o que caracterice a los mineros en proceso de formalización como “criminales” que contaminan el ambiente sin ningún respeto por el entorno, o como aquellos “pequeños emprendedores”, discriminados por no apellidarse “Benavides” y víctimas de ese “Estado de la tramitología” (esta última es la lectura de De Soto).

Una propuesta de gobierno responsable deberá transcender tales dicotomías y proponer una política pública que entienda a los actores en su complejidad, que vaya más allá de las consecuencias del problema (deforestación, trata de personas, contaminación de cuencas, etc.) y aborde sus raíces. A continuación presento cuatro claves para entender el problema de la minería informal e ilegal.

Primera clave: minería ilegal o informal no es lo mismo que pequeña minería

Confundirlas o ponerlas como sinónimos no solo estigmatiza la labor de pequeños mineros y mineros artesanales, sino que fundamentalmente hace invisible el rol de otros actores clave, en el desarrollo de la minería ilegal e informal; por ejemplo, aquel de empresas de mediana o gran minería (formales) que puedan estar involucradas en la cadena de valor de oro extraído y comercializado ilegalmente. Con una mirada que iguale “pequeña minería” a “minería informal o ilegal”, las acciones de prevención o combate a la minería ilegal seguirán focalizadas en los puntos de extracción sin prestar la debida y urgente atención a aquellos ámbitos de la economía formal que facilitan el desarrollo de actividades ilícitas e informales vinculadas a la minería.

Segunda clave: “política de formalización” no es lo mismo que “política de pequeña minería”

Una política de formalización es parte de una política de pequeña minería, compuesta por otros componentes tan importantes como: a) simplificación administrativa, b) asistencia técnica especializada (en producción, financiamiento y comercialización), c) fiscalización y monitoreo desde el Estado y d) gestión del territorio. En concreto desde el 2002, la política de pequeña minería del Estado peruano ha estado centrada de manera casi exclusiva y además deficiente en el eje de formalización. ¿Por qué? La respuesta en los dos siguientes puntos.

Tercera clave: una política de pequeña minería refleja los límites y características de la política económica y de manejo de recursos naturales de un país

Algunas de las condiciones “internas” más importantes para el desarrollo acelerado de minería informal e ilegal desde la década pasada, fueron sembradas en la década del 90 y no pudieron ser resueltas en años posteriores. Destaco cuatro medidas de política nacional que han tenido un impacto significativo en la expansión de este problema. Además menciono brevemente líneas de trabajo que pueden ayudar a corregir los problemas derivados de estas medidas:

La libre comercialización del oro. Emitida en 1991, esta medida debilitó de manera fundamental la capacidad del Estado para asegurar mecanismos de trazabilidad de oro, centrales para prevenir, por ejemplo, los vínculos entre minería informal y actividades delictivas como el narcotráfico. Este ha sido un vacío de monitoreo que solo ha podido ser abordado de manera parcial por el gobierno de Humala con la entrada de Activos Mineros al proceso de comercialización. Sin embargo, la igualación de pequeña minería con minería informal, deja fuera del radar a actores de mediana y gran minería que sí podrían estar participando en el tráfico ilícito de minerales. ¿Habría que preguntarse por qué la Sociedad Nacional de Minería no dice nada al respecto o no propone medidas para prevenir el tráfico ilícito de minerales?

Medidas:

Fortalecer los mecanismos de trazabilidad del oro no solo de la pequeña minería (a través de Activos Mineros u otra entidad similar), sino también de la mediana y gran minería.
Incorporar en la política de pequeña minería esquemas y experiencias de comercialización de comercio justo, desarrollados ya por la cooperación internacional.

Reducción del rol de la banca de fomento. Como parte de un paquete mayor de cierre de bancos con capital estatal, en mayo de 1992 se dispuso el cierre del Banco Minero y con él la única fuente directa de financiamiento formal con el que contaban muchos pequeños mineros. Desde entonces el flujo de capitales hacia la pequeña minería se ha dado solo a través de la banca privada, sin que esta se involucre (como sí lo hacia el Banco Minero) en la mejora de las condiciones tecnológicas, sociales y ambientales de producción minera. Recién durante el gobierno de Humala se han sacado algunos dispositivos para obligar a los bancos a tener procedimientos más cuidadosos en el financiamiento de actividades como la pequeña minería. Sin embargo esto no resuelve el problema de las deficiencias de gestión ambiental y social de dichas empresas.

Medidas:

Asegurar financiamiento público y privado para mineros incluidos dentro de 69 mil expedientes de formalización, condicionando dicho soporte al cumplimiento de estándares sociales y ambientales.

Reformas a las políticas de tierras para la promoción de grandes inversiones. Entre 1991 y 1995 se desarrollaron una serie de reformas para “dinamizar el mercado de tierras”. Estas medidas ha tenido efectos colaterales adversos en regiones como Madre de Dios. Al amparo de una legislación que empoderaba a actores estatales y privados vinculados a la minería, las comunidades indígenas y campesinas y funcionarios vinculados a actividades no mineras (por ejemplo, forestales) se han visto constantemente arrinconados por una política agresiva de otorgamiento de concesiones mineras para pequeña minería, que se encuentra en la base de los problemas de formalización en Madre de Dios. Esta misma asimetría de poderes también ha afectado negativamente a los procesos de titulación de predios agrícolas y de comunidades indígenas poniendo una traba adicional al proceso de formalización mismo.

Renuncia a la capacidad de planificación y ausencia de políticas claras de gestión del territorio y de desarrollo económico territorial. En 1992 el Instituto Nacional de Planificación fue disuelto y desde entonces ha costado reintroducir en las políticas públicas peruanas la necesidad de planeamiento y prospectiva. Esta visión de política ha limitado de manera fundamental nuestra capacidad para concertar técnica y políticamente los usos económicos del territorio peruano, que incluyan por ejemplo políticas de incentivos y subsidios a actividades cuyos retornos son de mediano y largo plazo (por ejemplo actividades forestales) y que en “condiciones normales de mercado” no pueden competir con actividades más rentables como la minería aurífera.

Las políticas de diversificación productiva han sido impulsadas solo desde este gobierno y han sido insuficientes para promover el desarrollo de políticas sectoriales más claras que estén articuladas a dinámicas económicas regionales dentro del territorio peruano. La pequeña minería no ha sido ajena a este abandono. Recién en el 2014 (¡12 años después! de iniciado el proceso de formalización del 2002) el Estado peruano definió de manera vaga, dentro de la Estrategia de Saneamiento, un eje referido a la incorporación de la Pequeña Minería y Minería Artesanal al “planeamiento estratégico de corredores económicos y productivos regionales o inter regionales”. El CITE minero de Madre de Dios, empezado por el ministro Guezzi está aún pañales.

Medidas

Profundizar procesos de ordenamiento territorial con prioridad en aquellas áreas con presencia de áreas naturales protegidas, recuperando la legitimidad de este instrumento como herramienta útil y real para la toma de decisiones (vaya y pregunte en Madre de Dios a los gremios de forestales, agricultores u otros qué piensan del Plan de Ordenamiento Territorial de esta región).

Política sectorial clara de asistencia técnica, que involucre a los sectores públicos y privados en políticas y programas de desarrollo productivo de unidades de pequeña minería y minería artesanal, condicionando dicho apoyo al logro de resultados. Perfilar de manera más clara el eje 4 de la Estrategia de Saneamiento y establecer metas más claras para el CITE minería.

Cuarta clave: una política de pequeña minería no puede ser hecha sin dialogo con gremios de pequeños mineros y otras partes afectadas.

Si ya se entendió que no toda la pequeña minería es ilegal, deberá reconocerse que la política de pequeña minería necesita ajustes técnicos pero también de dialogo, no solo con pequeños mineros (como lo ha hecho la candidata del Fujimorismo) sino también con ciudadanos potencialmente afectados por esta actividad (por ejemplo con los pueblos indígenas). La política de pequeña minería que impulse el próximo gobierno enfrentará una serie de retos importantes. Aquí menciono dos de los más acuciantes:

Reevaluar las características y dimensiones de la pequeña minería y minería artesanal. Si en Brasil un minero artesanal puede tener hasta 50 hectáreas, en Perú su par puede tener hasta ¡1000 hectáreas! (casi la extensión de todo el distrito de San Isidro). A esa apertura en extensión de espacio potencialmente explotable, se le opone una restricción importante del tipo de maquinaria y/o equipos que pueden usar los mineros, acotando de manera significativa su capacidad de producción. La pregunta es entonces ¿hasta cuántas hectáreas se le puede otorgar a un pequeño minero o minero artesanal y qué tipo de tecnología se le debe permitir utilizar? ¿Es que las concepciones de artesanal o pequeño no cambian con el tiempo? La mejora de la productividad de las pequeñas empresas (uno de los talones de la pequeña empresa en general) ¿no pasa también por la incorporación de mejor tecnología?

Medidas diferenciadas para la minería aluvial y de filón, que aborden las dimensiones ecológica, económica y social de cada realidad. La prohibición del uso de dragas o equipos similares en cuerpos de agua no es suficiente para definir el tipo de minería aluvial que deseamos o no tener. Este análisis debe definir de manera más clara el tipo, características y condiciones bajo las cuales pueden ser usados estos métodos de succión. Son quizás los impactos sinérgicos y acumulativos de minería aluvial aquellos a los que deberíamos prestar más atención para definir una política de minería aluvial. Los casos peruano y boliviano, comparados, demuestran que el problema no es tanto la presencia o no de dragas (en Bolivia sí se permite este tipo de minería, que se practica sobre el mismo rio Madre de Dios) sino más bien la intensidad con que se desarrolla dicha práctica sobre una cuenca. Esto requiere por tanto de mayor debate técnico y político.

Hasta antes del 2006 la sociedad peruana no había enfrentado un fenómeno de las dimensiones que hoy vemos en casi todas las regiones del país. Desde entonces se ha ido generando aprendizaje y lecciones que las siguientes gestiones gubernamentales deben incorporar. Quizás las dos lecciones más importantes son, primero, que la informalidad no es sólo emprendedurismo (ese que resalta De Soto) sino también precariedad, explotación laboral y degradación ambiental. La otra gran lección es que una política de pequeña minería es más que una política de formalización y requiere de otros ejes tan importantes como la asistencia técnica y la gestión del territorio, precisamente porque ninguna actividad se desarrolla sin afectar a otras y su desarrollo depende no solo de lo que puedan hacer los actores, individualmente, sino, también, del conjunto de reglas que nos ponemos para vivir con libertad, fraternidad, igualdad y justicia.