Una reflexión tras 26 años del decreto supremo 017-92-PE sobre la zona de protección de las 5 millas marinas en el Perú
Escriben Milagros Mitma, Karina Zarbe y Úrsula Arens
El 18 de septiembre de 1992, el Ministerio de Pesquería -hoy Ministerio de la Producción (Produce)- emitió el Decreto Supremo 017-92-PE, mediante el cual declaró las primeras 5 millas marinas, como “zona de protección de la flora y fauna existente en ella”, prohibiendo en dicho espacio “el desarrollo de actividades de pesca para consumo humano directo o indirecto con redes de cerco, así como el uso de métodos, artes y aparejos de pesca que modifiquen las condiciones bioecológicas del medio marino.”[1]
A 26 años desde su emisión, y ante las constantes denuncias de pesca ilegal en la citada zona, nos preguntamos si las 5 millas marinas se erigen como una zona de protección.
1. Antecedentes: ¿Por qué y cómo se estableció la protección de las 5 millas marinas?
De acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa del Decreto Supremo 017-92-PE, lo que buscaba el Estado a través de dicha norma, era evitar que la flota pesquera industrial y aquellas que realizaban actividades de extracción con métodos, artes y aparejos lesivos para los ecosistemas marinos dentro de las 5 millas marinas, continuaran con sus actividades,[2] porque la misma es una “zona de afloramiento y reproducción de los principales recursos hidrobiológicos que sustentan la pesca de consumo humano directo.”[3]
Sobre el particular, Mariano Gutiérrez, ingeniero pesquero y docente de la Universidad Nacional Federico Villarreal, en el «Taller de sostenibilidad de la pesca artesanal en la zona de las primeras cinco millas»,[4] señaló que esta zona se estableció sin un informe técnico-científico que lo avalara, siguiéndose solo la práctica internacional de establecer zonas de protección de hasta 5 o 10 millas en el océano.
Por su parte, Francisco Miranda, presidente de la junta directiva de la ONG Oannes, durante su exposición en ese mismo taller, haciendo un poco de historia, rememoró que: «Cuando se quiso establecer la zona de protección, se discutieron dos opciones: Una política, por la cual se quería encontrar una fórmula sencilla que le diera la protección requerida a la zona de reproducción de las especies y la pesca artesanal. Entonces, se estableció a ‘tabla rasa’ la zona de cinco millas a lo largo de toda la costa (siguiendo la práctica internacional). La otra posibilidad era de carácter meramente técnica y que tenía dos pasos a seguir para establecer dicha zona de protección. El primer paso consistía en que el Imarpe debía establecer la profundidad mínima a partir de la cual no se debía ingresar a la citada zona para preservarla. Y, el segundo paso, consistía en utilizar los sistemas de control satelital para cruzar esta profundidad mínima con la información de dichos sistemas, a fin de establecer cercos virtuales -puntos geográficos determinados habitualmente por sistemas de control satelital- que evitaran la injerencia de embarcaciones de mayor y menor escala que nada tienen que ver con las artesanales. Como era todo un reto establecer esa profundidad mínima porque a lo largo de la costa se tiene una diversidad de batimetrías y morfología, pues hay lugares donde la plataforma continental se extiende hasta las casi 90 millas marinas, así como otros en los que en menos de 2 o 3 millas se llega a profundidades de 800 0 900 metros y, aunado a esto, no se contaba con los sistemas de control satelital y se tenía poco conocimiento de la oceanografía especial, se optó por la opción política».
Ambos especialistas coincidieron que la zona de protección de las 5 millas obedeció a una decisión política como solución a la injerencia de las actividades industriales que afectaban gravemente la zona.
[Infografía: Conoce los datos más resaltantes de la pesca en el mar peruano]
Foto: SPDA
2. Las 5 millas marinas y la pesca artesanal: Regulación
La zona de 5 millas marinas se estableció como tal porque Produce había comprobado una fuerte presencia de embarcaciones pesqueras industriales y, por ende, esta quedó reservada para la flota pesquera artesanal.[5]
Con la emisión del citado Decreto, se prohibió, además, el desarrollo de actividades de pesca para consumo humano directo o indirecto con redes de cerco y cualquier otro arte y/o aparejo de pesca que modifique las condiciones bioecológicas del medio marino. No obstante, dicha prohibición no distinguía entre la actividad industrial y artesanal, por lo que se entendía que alcanzaba a las embarcaciones artesanales, de menor escala e industrial. Tres años después, el Art. 1° del Decreto Supremo 012-95-PE -hoy derogado por el Art. 2° del Decreto Supremo 012-2001-PE- precisó en ese entonces que la prohibición del uso de las redes de cerco solo estaba referida a las artes de pesca de la flota industrial.
En el año 2001, con la aprobación del nuevo Reglamento General de Pesca, se llegó a establecer de manera más clara qué es lo que se permitía o no realizar en la zona de las 5 millas, esto es, se precisó que adicionalmente a las redes de cerco industriales, estaba prohibido el uso de redes de arrastre de fondo, rastras y chinchorros mecanizados; de conformidad con el artículo 63.2 del citado Reglamento. Asimismo, fijó que el uso de redes artesanales solo podía realizarse de acuerdo con las características que Produce estableciera para estas, a excepción del departamento de Tumbes donde sí se prohibió el uso de las redes de cerco artesanales o también llamados “bolichitos de fondo”.
Posteriormente, las normas emitidas se han referido ya no a la zona de 5 millas propiamente dicha, sino a la actividad que en ella se realiza, esto es, la pesca artesanal.
Al respecto, si bien la Ley General de Pesca, aprobada mediante el Decreto Ley 25977, no nos da una definición precisa de lo que es pesca artesanal, al describir los tipos de captura de los recursos hidrobiológicos señala que la extracción artesanal es aquella que se realiza “con el empleo de embarcaciones menores o sin ellas, con predominio del trabajo manual”; de conformidad con el numeral 1 inciso a) del Art. 20° del citado Decreto.
En esa misma línea, el Art. 59° del Reglamento de la Ley General de Pesca señala que: “se considera actividad artesanal extractiva o procesadora, la realizada por personas naturales, grupos familiares o empresas artesanales, que utilicen embarcaciones artesanales o instalaciones y técnicas simples, con predominio del trabajo manual, siempre que el producto de su actividad se destine preferentemente al consumo humano directo.“
Sobre el particular, se consideran embarcaciones artesanales aquellas de hasta 32.6 m3 de capacidad de bodega y hasta 15 metros de eslora, de conformidad con el numeral 1.1.2 del inciso a) del Art. 30 de citado Reglamento.
En cuanto a la realización de la pesca artesanal dentro de la zona de 5 millas marinas, es de resaltar que solo en los últimos 10 años, el 79% de sus desembarques lo constituyen peces capturados fuera de esta zona; ello porque los actuales factores y fenómenos climatológicos han originado que los recursos hidrobiológicos se alejen de la costa en algunas zonas a lo largo del litoral, tal es el caso de la pota, perico, caballa, jurel y bonito, así manifestó Jorge García de la Dirección General se Supervisión, Fiscalización y Sanción de Produce, en el citado Taller.
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Foto: Andina
3. ¿Qué más está ocurriendo dentro de las cinco millas marinas?
En el año 2014, el Imarpe, en la parte introductoria de su Informe ISSN 0378-7702 “Pesca Ilegal, recursos costeros juveniles en Bayovar, Sechura”, señala que: “En las zonas del litoral peruano, se han identificado actividades de pesca ilegal sobre todo en la pesquería artesanal como: sobrepesca, extracción de recursos de tallas menores a las permitidas, empleo de artes de pesca prohibidas, ingreso de embarcaciones de cerco y arrastre dentro de las 5 mn (…)”.
Estos problemas siguen vigentes. Durante el año 2017, el Consultorio Jurídico Gratuito de Piura de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, tomó conocimiento de las múltiples denuncias que venían efectuando pescadores artesanales de diferentes caletas de esa región, respecto a la presencia de actividades extractivas pesqueras realizadas con artes y aparejos prohibidos dentro de las 5 millas marinas.
En la caleta la Islilla, en Paita, se tiene el registro de denuncias que datan desde el año 2003, reportando a la autoridad marítima la presencia de embarcaciones de cerco industrial y de arrastre dentro de dicha zona. De las 17 denuncias presentadas entre el período 2009-2015, 9 de ellas no tienen registro, lo que significa que se desconoce el destino de estas denuncias, y 4 de ellas terminaron archivadas.[6] De estos últimos 4 casos, 3 de las resoluciones finales emitidas por la Capitanía de Puerto de Paita en el año 2016, no se pronuncian sobre la responsabilidad del investigado, verificándose que en la parte resolutiva, el acto administrativo no hace referencia al fondo del asunto, violando el debido proceso.[7]
En la Caleta de Colán, también en Paita, en el año 2015, en un mismo día (04 de octubre de 2015), se intervinieron dentro de la zona a dos embarcaciones realizando faenas de pesca con sistema de arrastre. Según lo informado por la Dirección Regional de la Producción de Piura (Direpro – Piura), se aperturó, en ambos casos, el procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, dos años más tarde, ambos procedimientos se encuentran pendientes de ser resueltos.[8]
En septiembre del 2017, durante una visita al Desembarcadero Pesquero Artesanal (DPA) “Las Delicias”, en Sechura (Piura), se encontraron «bolichitos de fondo» acoderadas, esto es, sujetadas al DPA. Recordemos que dichos bolichitos se refieren a redes de cerco empleados por buzos para extraer recursos hidrobiológicos y que, a la fecha, se encuentran prohibidos de ser utilizados dentro de la zona de 5 millas marinas.
“Bolichito de fondo” a bordo de embarcación artesanal – Desembarcadero Pesquero Artesanal Las Delicias – Sechura (Piura). Foto: SPDA
Cabe señalar que en el año 2012, el Imarpe recomendó “prohibir el uso de la “red de encierre activada por buzos” o “bolichito de fondo” por considerarlo un arte de pesca ecológicamente no amigable, que atenta la sostenibilidad pesquera de los recursos hidrobiológicos costeros para consumo humano directo.” [9]
En noviembre del año 2017, una embarcación pesquera con sistema de arrastre fue intervenida realizando faenas de pesca dentro de las cinco millas adyacentes a la costa de la Caleta “La Islilla”. Los pescadores artesanales retuvieron la red de arrastre, indicando que tomaron dicha medida ante la inacción de la autoridad marítima, y cansados de que las autoridades competentes no cumplan con su labor de vigilancia y fiscalización.
Enormes cantidades de huevera de calamar, capturada con red de arrastre dentro de las cinco millas marinas – Caleta La Islilla Piura. Foto: SPDA
Adicionalmente, la contaminación es otro de los grandes problemas que afecta a los ecosistemas marinos presentes en la zona de 5 millas marinas.
Así lo ha recordado el C.N. Edson Fano, exdirector de la Dirección de Medio Ambiente de la Dirección de Capitanías y Guardacostas del Perú (Dicapi), durante su exposición en el taller que fuese organizado por el Colegio de Ingenieros del Perú y Oceana Perú, donde manifestó que “(…) Las 5 millas normalmente se ven afectadas por los altos niveles de contaminación que son determinados a través de estudios realizados por Imarpe, así como por otras entidades, en el borde costero y aguas costeras todos los años.” En este punto, es bueno mencionar que es usual encontrar embarcaciones pesqueras artesanales arrojando sus lubricantes o aceites usados de motor al mar, sin ningún control, ni tratamiento. Por lo que, la Dicapi debería tomar cartas en el asunto, más aún si tienen como una de sus principales funciones el de prevenir la contaminación del mar.
Por su parte, Oscar Lazo, Especialista de la Dirección de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente (Minam), durante su participación en el precitado taller, manifestó que existen problemas recurrentes como la contaminación de aguas y degradación de suelo por residuos sólidos en la Bahía de Sechura, los desagües que contaminan el mar en Pimentel, Chimbote y Matarani, la contaminación en playas a causa del escherichia coli en Lambayeque, así como la erosión en playas de Trujillo, entre otros, los cuales requieren ser solucionados bajo una articulación de sectores en distintos niveles (local, regional y nacional). Para ello, la zona de 5 millas actúa como “límite natural de acción y coordinación” entre los sectores y los Gobiernos Regionales (GORE) que tienen competencia en la pesca artesanal que se realiza en dicha zona. Es decir, existe una suerte de afinidad de las zonas marino-costeras con la zona de 5 millas en base a ello.
Pero dentro de las 5 millas marinas también contamos con espacios que cuentan con una mayor protección, como es el caso de las Áreas Naturales Protegidas: Reserva Nacional del Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras (RNSIIPG), Reserva Nacional Paracas, Reserva Nacional San Fernando, administrados por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp); las cuales se encuentran dentro, llegan hasta o traspasan, respectivamente, las 5 millas.
[Especial fotográfico] Pescadores artesanales y la preservación de los recursos marinos
De acuerdo a lo manifestado por Mariano Valverde, Jefe de la Reserva Nacional del Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, durante su exposición en el mismo taller, el Sernanp coordina junto con Produce las acciones referentes a la actividad pesquera artesanal dentro de dichas áreas, esto es, a través de Programas de Manejo. Así también, brindan capacitaciones sobre el área natural protegida, el cuidado de la fauna silvestre y el manejo responsable de los recursos a los pescadores artesanales. A la fecha, trabajan junto a grupos de pescadores artesanales a fin de identificar las zonas de pesca y sus recursos, tal es el caso de Islas Grupo Pescadores en Ancón, PPD en Marcona y Pescadores de Punta Coles en Ilo.
De otro lado, a lo que está ocurriendo dentro de la zona de 5 millas marinas, hay que sumarle los siguientes problemas:
a) Falta de conciencia respecto a la importancia de realizar una pesca con artes y aparejos que garanticen la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos presentes, entre las 0 y 5 millas marinas. En la región Piura, se ha identificado que son pocos los gremios de pescadores artesanales que realizan denuncias por el uso de artes y aparejos prohibidos dentro de las 5 millas.
b) Falta de presencia del Estado en caletas alejadas, lo cual vuelve más vulnerable al espacio marino adyacente a sus playas. En este espacio, se podría contar con pescadores organizados en comités de vigilancia, capacitados y equipados, para coadyuvar en dicha labor.
c) Procesos Administrativos Sancionadores deficientes que generan impunidad y terminan siendo un incentivo para los infractores. En este aspecto, además de fortalecer las capacidades del personal de las entidades, es necesario activar los mecanismos que ofrece el Derecho Penal, tal es el caso de los procesos inmediatos, que permitirían aplicar sanciones disuasivas ante la comisión de los hechos que configuran como delitos ambientales, relacionados a pesca ilegal dentro de las cinco millas marinas.
d) El alto porcentaje de informalidad del sector, según el último Censo de Pesca Artesanal realizado en el 2012, la tasa de informalidad pesquera artesanal correspondía al 76%, lo cual no nos permite conocer cuál es el real esfuerzo pesquero presente dentro de las 5 millas marinas. En Diciembre de 2017 culminó el proceso de Formalización Pesquera (Siforpa), mediante el cual el Estado formalizó una parte de la flota pesquera artesanal (embarcaciones pesqueras artesanales de hasta 6.48 de arqueo bruto). No obstante, se han reportado casos en el que queda pendiente la etapa de fiscalización posterior que dará cuenta si el Siforpa realmente sirvió para disminuir la tasa de informalidad y si esa cifra corresponde al número real de embarcaciones que cumplen los requisitos establecidos en dicho proceso.
Foto: SPDA
4. Breve reflexión final
Han pasado 26 años desde que se declaró la zona adyacente a la costa, comprendida entre las 0 y 5 millas marinas, como “zona de protección de la flora y fauna existente en ella”; sin embargo, como hemos podido notar, esta protección no es efectiva, pues nuestras 5 millas marinas vienen siendo víctima de actividades prohibidas que poco a poco están poniendo en serio riesgo la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos presentes en esta zona.
Es necesario que el Estado mejore su capacidad en materia de vigilancia, fiscalización y sanción y paralelamente se promueva la importancia de realizar una pesca responsable en beneficio de la población actual y las futuras generaciones.
De igual manera, también es momento de pensar en cómo hacer que la denominada zona de protección de las 5 millas marinas, sea realmente efectiva y si las mismas limitaciones deben darse en todas estas cinco millas, o si deben existir diferencias considerando la batimetría a lo largo de la costa, los tipos de artes y aparejos artesanales que se usan, y las especies que ahí habitan. Por ejemplo, bancos naturales deberían tener un régimen especial, del mismo modo cómo deberían haber estrategias diferenciadas para la protección de especies amenazadas que transitan por esta zona. Asimismo, en base a la batimetría se podrían establecer ciertas regulaciones que eviten impactos en el fondo marino. Por ejemplo, evitar el uso de bolicheras en lugares donde la profundidad no supere ciertos metros.
Finalmente, sería definitivamente de mucha ayuda contar con un informe técnico-científico que sustente este tipo de políticas y contribuya a darle solución a la problemática que hoy se viene evidenciando.
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