Por: Iniciativa de Gobernanza Marina de la SPDA

Piura es una de las regiones de mayor importancia para la pesca artesanal en el Perú. Con casi 22 mil pescadores artesanales, representa el 33% de la flota artesanal del Perú, según el Instituto del Mar del Perú (Imarpe). La región es clave por las exportaciones de concha de abanico que provienen de lugares como la bahía de Sechura y por la existencia de embarcaciones tradicionales como las balsillas y las embarcaciones veleras de la provincia de Talara, que han sido reconocidas por el Ministerio de Cultura como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación. Por si ello fuera poco, en su mar se capturan especies de suma importancia comercial como la pota y el perico. Además de las personas directamente involucradas en la extracción de recursos hidrobiológicos, una adecuada gestión de la pesca artesanal tiene implicancias para comerciantes, restaurantes y ciudadanos.

Estas son algunas razones por las que desde la Iniciativa de Gobernanza Marina de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) presentamos diez retos para mejorar la gestión de la pesca artesanal en Piura. Para ello, conversamos con exfuncionarios de la Dirección de la Producción (Direpro), como la exdirectora Indira Fabián, funcionarios de la actual gestión y especialistas en temas pesqueros.

1. Lograr que el Ministerio de la Producción, delimite con mayor claridad los roles entre los Gobiernos Regionales y el Ministerio de Producción (Produce) en relación a la pesca artesanal, en el marco del proceso de descentralización

De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783 artículo 13, numeral 2), las competencias compartidas son aquellas en las que los distintos niveles de gobierno que participan en un proceso tienen roles y funciones definidas distintas. Por lo tanto, todas las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales (GORE) en materia de pesca artesanal deben tener los roles y funciones claramente definidos para evitar vacíos de competencia y duplicidad de funciones.

Al 29 de diciembre de 2018, 8 de las 10 funciones que tienen los GORE en materia pesquera -establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- ya fueron transferidas por Produce (según R.M 577-2018-Produce). Sin embargo, persisten serios conflictos de competencia que deben ser resueltos.

Consideramos que el GORE Piura debe pedir a Produce una mejor delimitación de las competencias y la aprobación de protocolos de acción, ya que la ambigüedad en ciertas normas y la duplicidad de competencias ha significado un serio obstáculo para una adecuada gestión.

Por ejemplo, al momento de diseñar el Sistema de Formalización de la Pesca Artesanal (SIFORPA), no se tomó en consideración la opinión del GORE Piura respecto a incluir una etapa previa para hacer un inventario de las embarcaciones, a fin de verificar la existencia de las mismas, y tener una línea base, que minimice la construcción de nuevas embarcaciones y su formalización en el marco del proceso. En el caso de la Direpro, este trabajo ya lo habían realizado con éxito, ganando una valiosa experiencia de campo y recopilando información clave para la gestión. No obstante ello, se estableció por Ley que tanto Produce como los GORE podían entregar permisos de pesca a cualquier administrado indistintamente de la jurisdicción, en contra del Principio de Subsidiariedad y la naturaleza de las competencias compartidas, ocasionando que más de un armador obtuviera permisos de pesca en diferentes entidades, para la misma embarcación.

En segundo lugar, en el caso de cinco Organizaciones Sociales de Pescadores Artesanales (OSPAS) de Piura, la SPDA encontró que la información que figura sobre estas en el portal web de Produce se encuentra desactualizada. En el portal web únicamente aparece la inscripción de las OSPAS y de su primera junta directiva (cuyo periodo de inscripción es de aproximadamente 30 años atrás); pero no figuran las actuales juntas directivas. En el caso de la Direpro Piura esta información no se encuentra en el portal institucional.

A partir de estos casos se realizó un análisis que arrojó como resultado que existe una duplicidad de trámites con relación al procedimiento de inscripción de renovación de juntas directivas, como se puede verificar en el TUPA de ambas entidades (Produce y Direpro). Así también se advierte que la inscripción de nuevas OSPAS es un procedimiento de exclusividad de PRODUCE. Ambas situaciones, evidentemente, genera el incumplimiento de los principios de subsidiariedad y eficiencia. Siendo lo más razonable que ambos procedimientos relacionados a la pesca artesanal, sean de exclusividad de los GORE.

Por principio de legalidad, todo trámite que se establezca en un TUPA debe de contar con un respaldo legal. En el caso del Produce, su base legal es el Literal e) del Artículo 75 de su ROF, aprobado por Decreto Supremo 002-2017-Produce, el cual establece que la Dirección General de Pesca Artesanal tiene la función de expedir constancias de inscripción de OSPAS y la renovación de sus juntas directivas. La Direpro Piura, en cambio, no contaba con un respaldo legal que le permitiese establecer este trámite en su TUPA. Es por ello que el Produce en el 2009 aprobó la Resolución Ministerial N° 491-2009-Produce, a través del cual le transfirió a los GORE la realización de una serie de trámites, entre ellos, la de inscribir la renovación de las juntas directivas de las OSPAS, pero no la de inscribir nuevas OSPAS como tal.

Según el análisis de la SPDA, dado que el Produce ya transfirió al GORE Piura la competencia para inscribir la renovación de las juntas directivas de las OSPAS, este trámite solo debería ser realizado ante los Gobiernos Regionales (en el caso de Piura ante la Direpro). Y en relación a la inscripción de nuevas OSPAS, este procedimiento también debería ser autorizado a los GORE.

En la misma línea del análisis, se ha advertido que el TUPA de la Direpro Piura debe ser actualizado en el marco de las últimas disposiciones de simplificación administrativa.

Se recomienda elevar una propuesta a Produce para delimitar los roles de cada entidad en el marco de las competencias compartidas en pesca artesanal. Y en el tema de formalización de OSPAS diseñar un proceso simplificado para lograr sanear a todas las asociaciones de su jurisdicción.

2. Se requiere mejorar los espacios de articulación entre el órgano rector (Produce) y los GORE, aprobando protocolos de acción conjunta y mejorando el diálogo para el diseño de normas y políticas

Además del caso previamente mencionado del SIFORPA, a raíz de Ley de Acuicultura y su Reglamento, se incluyó una clasificación técnica que hizo que diversos maricultores de la Bahía de Sechura pasen a ser controlados por PRODUCE y no por la Direpro si extraían más de 150 toneladas brutas anualmente. En su momento, la Direpro Piura consideró que pese al volumen de producción, estos maricultores debían estar bajo su competencia y presentó observaciones al criterio de clasificación técnica de la nueva regulación, pero éstas no fueron aceptadas ni discutidas con la Direpro. Si bien Produce pudo haber tenido sus propios argumentos, sería clave que los GORE tengan una mayor participación en procesos de diseño de normas que tengan implicancias para su gestión.

En el caso de la Direpro Piura, si bien se le ha transferido la función de control y fiscalización en materia de pesca artesanal, esta labor también se realiza por el personal de fiscalización de Produce, pero no existe un protocolo de trabajo conjunto, el cual contribuiría a una labor más eficiente.

Consideramos que el GORE Piura debe solicitar a Produce que le informe y capacite sobre todos los programas con los que cuenta en beneficio del pescador artesanal, y coordinar actividades de promoción de dichas programas, de manera descentralizada. Se ha identificado que existe desconocimiento por parte de los pescadores artesanales de las diferentes caletas respecto a los programas que el Estado ha diseñado en favor de los pescadores artesanales. Así tenemos, por ejemplo: la Ley que incorpora como afiliados regulares del Seguro Social de Salud a los pescadores y procesadores artesanales independientes (Ley 27177), que se encuentra vigente pero del cual pocos pescadores conocen.

3. Lucha contra la pesca ilegal

 Se debe diseñar una estrategia de enfoque integral que se enfoque, al menos, en lo siguiente:

a) En aplicación del principio de autoridad, se deben cerrar definitivamente los puntos de descarga ilegales ya que no sólo ponen en riesgo la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos (porque se descargan en tallas menores o recursos en época de veda), sino que también ponen en riesgo la salud pública. Algunos lugares prioritarios están en La Poza y Quebrada Verde en Talara, y Bayóvar en Sechura.

b) La Direpro Piura debe presentar propuestas de modificación de la normativa de Sanipes en materia de sanciones para que pueda participar en la supervisión, sanción y cierre de los desembarcaderos ilegales. Teniendo en cuenta que la normativa de Sanipes se enfoca, principalmente, en regular y vigilar la pesca formal, las propuestas de modificaciones deberían enfocarse en que Sanipes pueda:

• Clausurar efectivamente puntos de desembarque o plantas ilegales, coordinando estas acciones con la fiscalía, para que incluso se impongan sanciones penales en caso de desacato.
• Decomisar o inmovilizar efectiva de los recursos hidrobiológicos que no estén siendo tratados sanitariamente de manera correcta.
• Sancionar ejemplarmente a los que no cumplen con ninguna normativa sanitaria y dictar normativa un tanto más condescendiente para aquellos supuestos en los que ya se haya iniciado o se encuentren en procesos de formalización.

c) La Direpro Piura debe priorizar el control eficiente de la pesca ilegal en puntos de desembarque, terminales pesqueros y plantas de procesamiento. Si se implementan mecanismos de trazabilidad, se podrá afrontar el problema de la pesca ilegal e identificar sus permisos de pesca, autorización de zarpe y desembarque en puntos con autorización sanitaria, en acción conjunta con la fiscalía y cooperación con los gremios o asociaciones representativas de pescadores artesanales.

d) El GORE Piura deberá proveer un presupuesto exclusivo para labores de fiscalización y sanción que permita fortalecer a los órganos de línea que tiene a cargo estas funciones, con equipos y personal que permitan desarrollar eficientemente esta labor

e) El GORE Piura debe analizar el rol de los COREVIPAS en las actividades de vigilancia, a fin de ver la posibilidad de incorporar esta figura de manera más activa en los trabajos de control, considerando que el Estado no logra estar presente en todos los puntos de desembarque.

f) El GORE Piura debe realizar campañas de sensibilización descentralizadas respecto a las especies protegidas, la importancia de las especies protegidas, y las conductas que constituyen pesca ilegal, considerando a todos los actores (pescadores, restaurantes, consumidores, etc.).

4. Cadena de valor de productos de la pesca artesanal

a) El GORE Piura, en el marco de sus competencias, debería promover que las OSPA desarrollen planes de negocios, que se ejecuten y sean monitoreados para conocer los resultados de los mismos, principalmente aquellas OSPA que tienen la administración de su Desembarcadero Pesquero Artesanal.

b) Se debería promover el consumo de productos pesqueros de la región Piura. Se debe implementar un programa de marketing para incrementar el consumo de productos hidrobiológicos de consumo humano directo, de alto valor nutricional, que a la fecha no tienen demanda como la anchoveta, producto que termina como insumo para harina de pescado. Existe un gran potencial para crear productos como agregados proteicos. Asimismo, promover productos como la merluza y la conchas de abanico se comercialicen con un valor agregado. El GORE Piura puede ejercer un rol promotor convocando u organizando ferias gastronómicas que realcen no sólo el valor nutricional sino también culinario de estos productos marinos, a fin de promover su consumo. Asimismo, fomentar el apoyo a pescadores para que apliquen a fondos como INNOVATE o PNIPA.

c) La Direpro Piura debe diseñar un programa de comercialización de recursos hidrobiológicos para los pescadores artesanales. Se debe diagnosticar la cadena de comercialización de los recursos hidrobiológicos, con el fin de analizar el problema de la comercialización y proponer alternativas para que las ganancias beneficien a los pescadores artesanales y no a los intermediarios. De esta manera, se incentivaría la formalización del sector pesquero artesanal, ya que percibirían beneficios económicos directos por ello.

5. Diseño e implementación de sistemas de trazabilidad

El GORE Piura debe considerar la necesidad de diseñar e implementar un sistema de trazabilidad, que se enfoque en combatir la pesca ilegal y optimizar la calidad de los recursos pesqueros.

Para ello, un posible mecanismo de trazabilidad por el que puede optarse es el certificado de procedencia. En coordinación con PRODUCE, al finalizar el plazo de formalización del Decreto Legislativo 1392, se debería aprobar normativa complementaria que regule la emisión de certificados de procedencia, para que una vez que los pescadores artesanales estén formalizados puedan certificar que su pesca es legal.

El certificado de procedencia puede ser una herramienta para confrontar eficazmente la pesca ilegal, además optimizaría la calidad de recursos pesqueros legalmente extraídos en beneficio de la pesca artesanal, priorizando condiciones sanitarias y la preservación de la cadena de frío; incrementando ingresos para los pescadores artesanales formales.

Es importante precisar que este mecanismo de trazabilidad se debe implementar por etapas. Se iniciaría en los puntos de desembarque, transporte hacia terminales pesqueros y plantas de procesamiento. Posteriormente, se deberían identificar las zonas de pesca y los volúmenes de captura. Finalmente, se debería ampliar la trazabilidad desde los terminales pesqueros hasta los mercados minoristas y restaurantes.

6. Establecer un protocolo de participación ciudadana en la toma de decisiones y definición de políticas

Conforme se ha venido indicando previamente, es importante que el GORE Piura incentive la participación ciudadana en la toma de decisiones y definición de políticas para la pesca artesanal. Entre las medidas que podría tomar están las siguientes.

a) Socializar previamente a su emisión las diversas propuestas normativas con todos los actores involucrados en la gestión pesquera artesanal, tales como: pescadores artesanales (armadores, tripulantes, procesadores), administradores de las infraestructuras pesqueras artesanales, comerciantes, etc.

b) Promover propuestas de comanejo para retos complejos y para las pesquerías que lo permitan. El comanejo supone la gestión conjunta entre la autoridad administrativa y los administrados de una actividad, modelo de gestión alternativo al que se viene usando actualmente, y que busca lograr la sostenibilidad de los recursos con la participación activa de los usuarios de los recursos. En el caso de la pesca artesanal involucraría al GORE Piura (a través de la Direpro Piura) y el Produce y a los pescadores.

Un ejemplo de la implementación de herramientas de comanejo podemos encontrarlo en la propuesta del Reglamento de Ordenamiento Pesquero de Bentónicos (ROP de Bentónicos) elaborado por PRODUCE en cooperación con algunos representaciones gremiales de pescadores artesanales y organizaciones de la sociedad civil. La propuesta de reglamento, que fue difundida en talleres en Lima y Marcona, consiste en el otorgamiento de derechos colectivos exclusivos de extracción de bentónicos en cada caleta a los pescadores artesanales inscritos formalmente para la extracción de este recurso, en determinada zona. Al limitarse a un grupo determinado la extracción de una cantidad limitada del recurso se generarán incentivos para que éstos, a su vez, colaboren en la vigilancia y supervisión del acceso a los bentónicos, generando que, efectivamente, tanto la autoridad administrativa y los pescadores comanejen el recurso extraído, los bentónicos.

Teniendo en cuenta que esta propuesta normativa se aplicaría exclusivamente con los pescadores artesanales dada la naturaleza de la actividad extractiva de bentónicos será importante que la Direpro Piura insista en la próxima pre-publicación del ROP de Bentónicos e incidir para mantener las propuestas de herramientas de cogestión.

7. Promover la planificación con visión a largo plazo para el sector pesca

a) No existe una Política Nacional para la Pesca y Acuicultura. Una Política Nacional es la hoja de ruta de un sector, siendo establecido por el ejecutivo y vinculante para los GORE en la toma de decisiones. Promover una Política Regional de la Pesca en Piura podría ser una meta del GORE Piura y que ello ayude a la elaboración de la Política Nacional. Asimismo se podría incidir para que se elabore una Política Nacional. Ambas iniciativas deben ser consideradas en la planificación regional a largo plazo.

b) Asimismo, es necesario que el GORE Piura, considerando los aspectos sociales, económicos y culturales de la pesca en la región Piura, reevalúe los Criterios de Priorización del Gobierno Regional de Piura para la Programación Multianual de Inversiones 2020–2022. A la fecha la función pesca tiene prioridad 6, debajo de cultura y deporte que se encuentra como prioridad 3.

8. Promover mejoras en la gestión de los Desembarcaderos Pesqueros Artesanales

• Es importante incentivar la inversión en su mantenimiento, con el fin de optimizar sus condiciones sanitarias y lograr obtener la certificación de parte de Sanipes.
• Se deberá coordinar la elaboración y aprobación de normas que obliguen el registro de estas infraestructuras, así como de sus registros diarios de descarga, que luego podrían ser transparentados en el portal institucional del GORE Piura, para que sea de fácil acceso para los interesados y los reguladores.
• Generar obligaciones a los administradores de los Desembarcaderos Pesqueros Artesanales el instalar cámaras de vigilancia y balanzas electrónicas. Es clave que se implementen herramientas de Tecnologías de la Información (TIC) en la gestión y administración de los Desembarcaderos Pesqueros Artesanales para facilitar la recopilación de análisis de datos.
• Se debe fortalecer las capacidades de los administradores en manejo financiero, contable y empresarial, a efectos de lograr que estas infraestructuras sean sostenibles en el largo plazo, y generen utilidades que permitan el desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones que las administran.

9. Fortalecer capacidades, recursos humanos y sostenibilidad financiera de la Direpro Piura

a) La Direpro Piura debería ser nuevamente designada como Unidad Formuladora de Proyectos. Funcionalmente dentro de la estructura del GORE Piura, la Direpro Piura ha sido una unidad formuladora de proyectos, pero fue deshabilitada en marzo de 2018. Ello ha perjudicado su capacidad de idear, diseñar y ejecutar programas necesarios para el cumplimiento de sus fines.

b) Se debe priorizar la sostenibilidad financiera de la Direpro Piura. El GORE Piura podría considerar las siguientes propuestas para fortalecer el funcionamiento de la Direpro Piura y su sostenibilidad financiera:

• Establecimiento de normativas que establezcan que los fondos generados por el cobro de multas se destinen en principio para la implementación del Sistema de Seguimiento y Control Regional en materia de pesca artesanal.
• Priorizar un Proyecto de Inversión Pública para la construcción e implementación de una sede propia de la Direpro Piura.
• Creación de una base de datos para gestión administrativa de la Direpro Piura, a nivel de procedimientos TUPA, multas, y archivos, etc.

c) Se debe priorizar la asignación de recursos logísticos y humanos para la Direpro Piura, a fin de que puedan cumplir sus funciones eficientemente. En el mes de mayo del 2019, la Direpro Piura reportó que sólo para el Programa de Seguimiento, Control y Vigilancia necesitaba tres abogados, tres ingenieros pesqueros y un profesional técnico (secretaria); además de necesitar fondos para el mantenimiento de vehículos destinados a la labor de fiscalización (carta 2111-2019-GRP-420020-100-400). En el marco de estas necesidades, se podría solicitar a entidades que tienen bienes para ser donados, como Aduanas, vehículos, u otros bienes que puedan ser usados en las labores de fiscalización.

10. Culminar con los procesos de formalización de los pescadores artesanales

La formalización de los pescadores artesanales es una prioridad del sector al nivel nacional – y aún más importante para la región Piura, dónde se encuentra la gran mayoría de los pescadores artesanales. Desde Produce y la Direpro Piura, se iniciaron varios procesos para abarcar este tema, cuya culminación debería ser una prioridad para la gestión actual.

a) La Direpro Piura en coordinación con Produce, debe diseñar e implementar un programa de formalización de tripulantes y buzos artesanales. Dado el tamaño de la actividad pesquera (6 mil embarcaciones, con 25 mil a 30 mil personas trabajando en las embarcaciones como tripulantes, motoristas y patrones) y de la maricultura de conchas de abanico (4 mil buzos artesanales), la Direpro debe abordar la formalización de los trabajadores de este sector a fin de que realicen sus actividades con mayor seguridad. Para ello, se propone la siguiente estrategia de formalización:

• Primero, se debe priorizar la creación de una base de datos de pescadores y buzos artesanales, en colaboración con los gremios y/o asociaciones de pescadores artesanales, pues sus horarios de trabajo y disponibilidad hacen que sea poco práctico un registro personal. Para ello se debe constituir un grupo de trabajo.
• Segundo, se debe programar cursos de marineros, motoristas y patrones, enfocando la certificación de acuerdo con las necesidades de cada agrupación o gremio, acorde con su disponibilidad de horarios por su jornada laboral.
• En paralelo, se deben programar cursos para que pescadores y buzos concluyan sus estudios primarios y secundarios a través de los CEBA (Centro de Educación Básica Alternativa del Ministerio de Educación). Si un pescador o un buzo artesanal desea realizar un curso de motorista o patrón, con fin de poder incrementar sus ingresos, requiere tener culminados sus estudios básicos. Por ello, previamente, se debe incentivar a los pescadores y buzos culminen su educación básica regular en las CEBA, coordinando con los gremios o asociaciones de pescadores artesanales y con el Ministerio de Educación.

b) La Direpro Piura debe priorizar la formalización de embarcaciones pesqueras artesanales de 6.48 arqueo bruto y hasta 32.6 m3 de capacidad de bodega. De acuerdo con el Decreto Legislativo 1392 la formalización debería culminar el 6 de octubre de 2020. Hasta fines de 2018, ya se había cumplido con la inscripción del listado (Paso 1) y su publicación (Paso 2), por lo que queda pendiente que se verifique la existencia de las embarcaciones sin certificaciones de matrícula (Paso 3) y que se tramiten los certificados de matrícula ante Dicapi (Paso 4). Para ello, la Direpro Piura y el GORE Piura deberán considerar los siguientes aspectos:

• Otorgamiento de certificados de matrículas: El Decreto Legislativo 1392 estableció un plazo de 90 días para iniciar trámites ante la Dicapi para la obtención de certificados de matrículas. Sin embargo, a la fecha aún no se ha publicado cuáles embarcaciones habrían cumplido este requisito.
  • El GORE Piura debería instar a Produce que dicte los lineamientos para que la Dicapi establezca medidas complementarias para que se concluya la verificación de existencia de embarcaciones sin matrícula a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1392.
  • Asimismo, se debe coordinar la publicación de una fecha de cierre definitivo de trámites de certificados de matrícula ante la Dicapi, estableciéndose listados definitivos y plazos para que esta institución entregue certificados de aprobación de planos.
  • Seguidamente, es necesario que se apruebe un plazo para la presentación de la solicitud de Certificados de Arqueo, Línea Máximo de Carga y 100% de avance de construcción.
  • Asimismo, un plazo para que los inspectores de la Marina realicen un reconocimiento técnico de cada una de las embarcaciones y se establezca un plazo para que Dicapi realice la entrega de certificados.
  • Finalmente, se debe coordinar con Produce el establecimiento de un plazo para la presentación de documentos para solicitar a la Autoridad Marítima la obtención de Certificado de Matrícula de Naves y un plazo para la entrega de dicha certificación.
• Otorgamiento de Protocolo Técnico Sanitario: A su vez, el GORE Piura puede instar al Produce el dictado de lineamientos para que Sanipes implemente la simplificación administrativa y ajustes a su TUPA para que pueda intervenir en la pesca artesanal, en coordinación con cada gremio de armadores y pescadores artesanales en (i) programas de higiene y saneamiento y (ii) buenas prácticas de manipulación y preservación a bordo.
• Otorgamiento de Permisos de Pesca: Se deben establecer plazos y disposiciones para la tramitación y el otorgamiento de permisos de pesca por parte del GORE Piura, con el objetivo de que los administrados obtengan un pronunciamiento de la autoridad administrativa y no se acojan al silencio administrativo negativo.
• TUPA de la DIREPRO Piura: Dado que los TUPA del GORE Piura están desfasados sería conveniente la aprobación de lineamientos desde PRODUCE y, si es posible, un plazo obligatorio para que se actualice y modifique el TUPA de la DIREPRO Piura eliminando los siguientes trámites:

  o   Calificación como armador artesanal por la DIREPRO.

  o   Pago por inspección técnica para verificar características y operatividad de la embarcación pesquera.

c) El GORE Piura debe solicitar a Produce conocer los resultados de los informes de la pesca exploratoria de merluza, que se encuentra en ejecución y que tiene como objetivo la formalización de la pesca artesanal del recurso merluza en las caletas de Los Órganos, El Ñuro y Cabo Blanco. Asimismo, debe formar en la Direpro una comisión que haga seguimiento al proceso.