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- El reglamento de la ley de gestión y protección de los espacios públicos ya se encuentra vigente, y establece las responsabilidades de los gobiernos locales para garantizar un entorno seguro y de disfrute para la ciudadanía.
Por Pámela Ramírez / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA
Luego de casi 2 años de espera, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento aprobó el Reglamento de la Ley 31199, Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, norma que busca establecer lineamientos generales, actuaciones y procedimientos que permitan un eficiente gestión y protección de los espacios públicos. Según el mandato de la Ley 31199, este documento debió ser aprobado en el periodo de 60 días hábiles desde la vigencia de la referida ley.
Recordemos que, la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos representó un hito en la gestión de nuestras ciudades y que, ahora con la aprobación de su reglamento, el objetivo es permitir operativizar las disposiciones que se establecieron en su momento mediante la ley, así como erradicar las afectaciones que se han dado en los últimos años contra la ciudadanía para el ejercicio pleno del derecho a la ciudad.
Para conocer más sobre este reglamento presentamos diez puntos claves a tomar en cuenta:
1. ¿Desde cuándo está vigente y qué establece esta nueva regulación?
El Decreto Supremo 001-2023-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, fue publicado el 3 de marzo en las Normas Legales del Diario Oficial El Peruano. En ese sentido, entró en vigencia al día siguiente de su publicación.
Con su aprobación se da un paso más hacia la búsqueda de construir ciudades más sostenibles y a la promoción de generación de servicios ambientales urbanos que aporten a la calidad de vida de la ciudadanía.
Con esta norma, el marco normativo sobre espacios públicos que reconoce la importancia estratégica de estas áreas para el bienestar de la ciudadanía y el ambiente, se operativiza y plantea pautas que permitirán garantizar la gestión ordenada de estos espacios que nos pertenecen.
2. ¿Qué son los espacios públicos y qué características esenciales tienen?
La Ley de Espacios Públicos y su reglamento,[1] por primera vez y de manera clara, recogen el concepto de espacios públicos de las ciudades como aquellos espacios urbanos que sirven para la satisfacción de necesidades colectivas como el descanso, recreación, expresión cultural, intercambio social, entretenimiento, movilidad, entre muchas otras características que marcan la diferencia con los espacios privados. Como vemos en esta definición se prioriza la tutela del interés público al momento de gestionar estas áreas de dominio público.
Además, reconocen las características esenciales de los espacios públicos como:
- La inalienabilidad, es decir, que la propiedad de estos espacios no puede ser transferida a particulares, sino que debe mantenerse en titularidad del Estado.
- La inembargabilidad, es decir, que estos espacios no pueden ser objeto de embargo;
- la imprescriptibilidad, es decir, que no pueden ser adquiridos por particulares de ningún modo.
- Adicionalmente, reitera el carácter intangible de las áreas verdes, imposibilitando así la disposición o recorte de estas áreas con otros fines.
Foto: SPDA
3. ¿El uso de los espacios públicos es irrestricto?
No. El reglamento[2] establece de manera clara que el uso de los espacios públicos no debe desnaturalizar el uso público, ni limitar, condicionar o restringir el uso, goce, disfrute visual y libre tránsito de la ciudadanía. Es decir, este mandato involucra las responsabilidades y obligaciones de la ciudadanía al momento de usar estas áreas, pero sobre todo a las autoridades cuando les corresponda adoptar decisiones sobre su gestión, para lo cual deben cumplir esencialmente con lo siguiente:
- Garantizar que ningún proyecto de inversión limite el uso de los espacios públicos o, al usar el subsuelo del espacio público, pongan en peligro el uso de su superficie, incluyendo áreas verdes.
- Garantizar que las concesiones, autorizaciones, permisos u otros sobre espacios públicos no deban implicar la restricción de acceso y uso de la ciudadanía.
- Garantizar que ningún proyecto de inversión incorpore servicios accesorios o complementarios con uso incompatible con los espacios públicos.
¿Qué está pasando en nuestra ciudad?
En los últimos meses, hemos visto que diversos gobiernos locales, lejos de velar por la gestión adecuada de los espacios públicos de sus circunscripciones, habrían limitado el uso y disfrute de estos espacios. Por ejemplo:
- Las Municipalidades de la Victoria, San Juan de Miraflores y San Martín de Porres, al realizar una inadecuada gestión de residuos sólidos, limitan el acceso general a un espacio público en condiciones de calidad ambiental y sobre todo el acceso a espacios públicos como vías y ciclovías. Todo esto por la proximidad a colegios, centros deportivos y hospitales estarían afectando la calidad de vida de la ciudadanía, el ambiente y la salud pública.
- La Municipalidad de Magdalena del Mar retiró el equipamiento urbano como bolardos, macetas y bancas en la macromanzana peatonal que se había formado alrededor del Mercado de Magdalena. En ese sentido, se han perdido áreas peatonales, ciclovías y terrazas gastronómicas donde las familias del distrito y de distritos aledaños acudían a disfrutar de estos espacios. Recordemos que, los espacios públicos representan puntos de encuentro colectivos para el intercambio social y aportan considerablemente a la mejora de la salud mental y emocional de la ciudadanía.
- La Municipalidad de Barranco dispuso la eliminación de ferias en las calles y parques, donde los fines de semanas las familias recurrían a comprar alimentos y productos orgánicos. A la fecha, la municipalidad no ha justificado su decisión, considerando además los beneficios sociales que genera este espacio que venía funcionando de manera ordenada y generaba comercio justo e importantes puestos de trabajo a productores locales.
Aunque las municipalidades distritales y provinciales cuentan con competencias claras para la gestión de los espacios públicos, su discrecionalidad para tomar decisiones sobre estas áreas debe darse en el marco de una discrecionalidad reglada, velando siempre por el interés público y eliminando cualquier práctica que restrinja o afecte derechos como en los casos que acabamos de desarrollar.
Lomas de Paraíso, en Villa María del Triunfo. Foto: SPDA
4. ¿Cuáles son las autoridades que participan en la gestión y protección de espacios públicos?
El nuevo marco normativo sobre espacios públicos busca establecer un orden común que define las competencias y obligaciones de las municipalidades para gestionar y velar por el mantenimiento de los espacios públicos, siempre debiendo priorizar su protección y potenciar su uso y acceso.
Particularmente, el reglamento[3] establece que:
- Las municipalidades son quienes tienen competencias sobre los espacios públicos de su circunscripción.
- La Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) tiene competencias sobre los espacios públicos que se encuentren bajo su administración.
- Los espacios públicos comprendidos en la zona de playa protegida son de competencia de la SBN y de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del Perú (Dicapi).
- Los espacios públicos que constituyen Patrimonio Cultural de la Nación son de competencia del Ministerio de Cultura.
- Los espacios públicos que constituyen áreas naturales protegidas son de competencia del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp).
- Los espacios públicos que tienen la condición de ecosistemas frágiles y otras áreas de protección son de competencia de las entidades precisadas por la legislación especial que las regula.
5. ¿Existe un régimen excepcional para la desafectación de espacios públicos?
La ley[4] establece que la intervención y desafectación de espacios públicos es excepcional. Esto quiere decir que se deben considerar los espacios públicos en la planificación de las ciudades y en el diseño de proyectos y, en última instancia, prever la afectación al espacio público.
En ese sentido, el referido reglamento[5] especifica que para cambiar la condición de un espacio público se puede dar si hay un cambio de régimen legal, una pérdida de la naturaleza que justificó la creación del espacio o la pérdida de la condición para su uso público o para prestar un servicio público.
Es importante precisar que la desafectación de los espacios públicos, como bienes de dominio público, deberá obedecer a criterios determinados, por lo que solo podrán ser desafectados si:
- Constituyen un riesgo para la salud pública o seguridad ciudadana. Es decir, es aplicable para espacios públicos que perdieron su naturaleza como tal y no son recuperables.
- Incrementan el riesgo de una ciudad o centro poblado, lo cual debe ser determinado como resultado del análisis del riesgo de desastres en los Instrumentos de Planificación Urbana.
- Forman parte de proyectos de reestructuración, adecuación, renovación o regeneración urbana u otra intervención urbanística que implique modificaciones en la estructura urbana existente, tal como el reajuste del suelo, conforme la normativa urbanística vigente. Estos proyectos deben estar previstos en los instrumentos de planificación urbana o instrumentos de planificación urbana complementaria que apruebe la municipalidad competente.
¡Alerta!
Si bien el reglamento[6] reafirma el carácter de excepcionalidad de la desafectación de los espacios públicos como bienes de dominio público, creemos que también deja un candado abierto al señalar que la desafectación puede ser total o parcial y puede disponer indistintamente sobre el suelo, subsuelo o sobre suelo, cuando estos supuestos no deberían estar si quiera regulados, en la medida que los espacios públicos por su naturaleza o importancia no deberían cambiar en principio su condición, mucho menos en su totalidad, y que una afectación fraccionada puede impactar sobre otro componente esencial del espacio público protegido.
La nueva gestión de Magdalena eliminó espacios reservados solo para peatones.
6. ¿Cuál es el procedimiento de reposición de un nuevo espacio público?
La ley[7] establece, de manera general, que en caso se requiera desafectar un espacio público, se deberá realizar una compensación obligatoria en términos ambientales, culturales o recreacionales similares al área que se desafecta. Además, la autoridad a cargo de gestionar el área deberá garantizar los mecanismos de participación y consulta correspondientes.
Por su parte, el reglamento[8] establece un procedimiento específico para la reposición de un nuevo espacio público, el cual comprende lo siguiente:
- Identificación del área para reposición: el área donde se repone el nuevo espacio público debe estar identificada en el instrumento de planificación urbana correspondiente como área de reserva para creación o ampliación de espacio público.
- Equivalencia del nuevo espacio público: el nuevo espacio público debe contener características equivalentes al espacio público desafectado, considerando criterios técnicos tales como: calidad, accesibilidad y localización, inclusive respecto al área, ya sea a nivel de superficie o subterránea, mobiliario urbano, equipamientos, vegetación, señalización, entre otros, de manera que se acredite el valor urbanístico, ambiental, recreacional o cultural equivalente al espacio público desafectado.
- Adquisición de predios para compensar: la municipalidad distrital puede adquirir predios en el distrito con la finalidad de implementar la ubicación del nuevo espacio público.
- Mecanismos de participación y consulta: la municipalidad debe implementar mecanismos de participación ciudadana como la opinión vecinal, exhibición y audiencia pública con la finalidad de socializar la propuesta de desafectación y de reposición del nuevo espacio público, así como también obtener la opinión de la población vecina colindante a la zona de la desafectación y a la zona de reposición del nuevo espacio público, antes de su aprobación.
- Reposición del nuevo espacio público: la municipalidad distrital debe aprobar la reposición del espacio público desafectado y lo incorpora en otra zona del mismo distrito a través de ordenanza municipal.
7. ¿Cuáles son las garantías para la participación privada en los espacios públicos?
El marco normativo sobre espacios públicos[9] establece que la participación de la inversión privada sobre los espacios públicos no debe desnaturalizar el uso público de los mismos, ni limitar, condicionar o restringir el uso, goce, disfrute visual y libre tránsito de la ciudadanía.
Esta participación debe estar sustentada en el interés colectivo de la ciudad y tener por finalidad ofrecer servicios accesorios o complementarios para asegurar la recreación activa o pasiva de la ciudadanía en general. Asimismo, no puede exceder del 15 % del área total del espacio público, cualquiera sea el título habilitante y deberá estar ubicada de forma desconcentrada.
Foto: Andina
8. ¿Con qué instrumentos se cuenta para la gestión de los espacios públicos?
Considerar a los espacios públicos en instrumentos de planificación de las ciudades contribuye a que estos no sean afectados sino más bien se garantice su gestión, protección, supervisión y recuperación.
De manera acertada, el marco normativo sobre espacios públicos[10] crea instrumentos clave que facilitan la planificación y el aprovechamiento de los espacios públicos, garantizando así la estabilidad de los ecosistemas de las ciudades y contribuyendo a la disminución de brechas sociales. Estos instrumentos son:
- Los Planes Provinciales de Espacios Públicos, que están a cargo de la municipalidad provincial y está comprendido en los Instrumentos de Planificación Urbana.
- Los Planes Distritales de Espacios Públicos, que están a cargo de la municipalidad distrital y tiene como objetivo el incremento, conservación y protección de los espacios públicos en concordancia con los criterios establecidos en el plan provincial de espacios públicos.
- Los Inventarios de Espacios Públicos, mediante los cuales las municipalidades distritales y provinciales identifican el número de espacios públicos, así como el estado de conservación de los mismos en sus jurisdicciones.
¿Qué está pendiente?
Queda claro que los espacios públicos aportan al bienestar humano, salud mental, potencian el intercambio colectivo y tienen una serie de beneficios en el marco de nuestro derecho a la ciudad. Sin embargo, no debemos dejar de lado que los espacios públicos también tienen una importancia estratégica para el mantenimiento de la estructura ecológica de las ciudades.
Los espacios públicos, como parte de la estructura ecológica de las ciudades, contribuyen al mantenimiento de valores y servicios ambientales vitales para el desarrollo tal como regulación y producción de agua, oxígeno, alimentos, luminosidad, energía, cobijo, recreación, confort, depuración de contaminantes, conectividad ecosistémica, potencial de amortiguamiento, entre otros. Por ello, es importante que los instrumentos de gestión previstos en el Reglamento tengan en consideración la función estructurante y los servicios que proporcionan los espacios públicos.
9. ¿Existe un régimen punitivo por afectación de los espacios públicos?
Para garantizar la conservación de los espacios públicos, el marco normativo sobre espacios públicos[11] establece un régimen de protección a través de la determinación de infracciones y aplicación de sanciones para aquellos casos que atentan contra los espacios públicos.
- Respecto a las infracciones, estas están tipificadas en un listado que comprende la prohibición de acciones tales como la alteración del suelo de áreas públicas, dañar bienes de uso público, verter residuos sólidos en terrenos no autorizados, ocupación permanente de espacios públicos, limitar el acceso a los espacios o su uso, entre otros.
- Respecto a las sanciones administrativas, las diferencia entre muy graves y graves. Los particulares podrán ser sancionados con amonestaciones, multas, decomiso, retención, retiro o demolición y, las autoridades o funcionarios serán sancionados en vías administrativas, civiles o penales en caso no cumplan sus funciones para la administración, conservación y protección de los espacios públicos.
Así también, el reglamento señala que es la municipalidad titular o administradora del espacio público quien tiene la potestad fiscalizadora, determina las infracciones y establece las sanciones correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales por las responsabilidades civiles y penales que pudieran iniciarse.
Ahora bien, cuando se trate de afectaciones a espacios públicos producidas por las propias municipalidades, el marco normativo establece que la autoridad encargada o funcionarios encargados de desempeñar la administración, conservación y protección de los espacios públicos, no cumplen su función, le serán aplicables sanciones administrativas funcionales, penales y civiles.
10. ¿Cuál es el rol de la ciudadanía en la gestión de espacios públicos?
La ley[12] establece los derechos que tiene la ciudadanía sobre los espacios públicos, como la prioridad en el uso y disfrute de estos espacios de acuerdo a su naturaleza, y la accesibilidad y permanencia en estos espacios sin discriminación. Así también, establece un listado de obligaciones, como preservar, conservar y valorar estos espacios; utilizarlos conforme a su naturaleza; ejercer su derecho de uso y disfrute sin afectar o restringir el uso y disfrute de los mismos por los demás ciudadanos, y denunciar ante la autoridad competente cualquier irregularidad en cuanto al uso de estos espacios.
Sobre esta última obligación ciudadana, el reglamento[13] hace hincapié que los ciudadanos y ciudadanas pueden ejercitar la defensa del libre uso de los espacios públicos cuando hayan restricciones de uso que no obedezcan a su naturaleza y será la municipalidad quien, de manera inmediata, garantice el uso y disfrute del espacio público y, por otro lado, investigue y sancione las restricciones.
Siguientes pasos
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MCVS) cuenta con un plazo máximo de 90 días hábiles para aprobar la Guía para el diseño, protección, conservación y manejo de las áreas verdes y arbolado urbano.
Adicionalmente, las municipalidades, en el plazo máximo de dos años, deberán elaborar el inventario de espacios públicos de sus jurisdicciones. Así como también, deberán adecuar sus Regímenes de Aplicación de Sanciones Administrativas y sus Cuadros de Infracciones y Sanciones Administrativas.
_______________________________________
[1] Artículos 3 y 4 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos y, artículo 5 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[2] Artículo 25 y 26 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[3] Artículo 6 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[4] Artículo 13 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[5] Artículo 21 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[6] Artículo 20 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[7] Artículo 13 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[8] Artículo 24 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[9] Artículo 12 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos y, artículos 27 y 28 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[10] Artículos 15 y 16 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos y, artículos del 29 al 31 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[11] Artículos del 18 al 20 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos y, artículos del 36 al 40 del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[12] Artículos 7 y 8 de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
[13] Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos.
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