Escribe Carlos Trinidad Alvarado / Programa de Biodiversiad y Pueblos Indígenas de la SPDA / @CeTrinidad
Con excepción de las tasas por derechos de trámite, el Perú no tiene ningún mecanismo tributario que financie acciones de conservación. Esto marca una diferencia clave con la mayoría de países de la región que han implementado una multiplicidad de instrumentos fiscales para incidir, vía precios, en las decisiones de las personas y empresas en relación con la conservación. Colombia, Costa Rica, Brasil, Honduras, Bélice, Guatemala, entre otros países latinoamericanos, han incorporado en sus estructuras fiscales instrumentos que permiten influir, de forma decisiva, en el financiamiento ambiental. A la disyuntiva de quién asume los costos de conservar y mantener bienes públicos puros, como la provisión de servicios ecosistémicos, estos países han optado por instrumentos tributarios, en la medida de que los instrumentos fiscales son predecibles, obligatorios, continuos, focales y, sobre todo, coactivos.
Una figura inexplorada en nuestra legislación que podría ligar esquemas fiscales con la conservación de la biodiversidad es la “contribución”. Las contribuciones están reguladas por la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario y son tributos que se exigen por beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales. Estos beneficios son diferenciales, pues la contribución recae sobre un segmento de la sociedad que obtiene ventajas económicas especiales o adicionales provenientes de obras públicas o actividades estatales destinadas, en principio, a procurar beneficios generales en favor de la sociedad (Trinidad y Vargas, 2017, 63).[1]
Foto: Thomas Müller / SPDA
[Ver además-> Opciones innovadoras: ¿Cómo financiar la conservación?]
Un ejemplo emblemático de contribución en el Perú es el denominado “aporte por regulación” que cobran los organismos reguladores (OR). Los OR juegan un papel determinante en los mercados de bienes o servicios regulados: no solo eliminan las asimetrías informativas entre las empresas y los usuarios, sino que promueven la libre competencia, y previenen posibles incumplimientos normativos a través de lineamientos técnicos, acciones de supervisión, monitoreo y fiscalización. Esto beneficia a todos los consumidores, porque contarán con información accesible, supervisión de la calidad de los servicios y, de ser posible, una oferta amplia en bienes y servicios. Sin embargo, las empresas reguladas obtienen beneficios diferenciales expresados en ahorros de costos de transacción. Por ejemplo: debido a la estructura del mercado, puede ser difícil que las partes se pongan de acuerdo en establecer un precio competitivo, por lo que el regulador es, entonces, el llamado a fijar la tarifa que los costos de transacción impiden que se fije (Bullard y Zumaeta, 2015, 250).
De esa forma, todos los sujetos que pagan las contribuciones lo hacen por las externalidades positivas de una actividad u obra pública destinada, en principio, a beneficiar a toda la sociedad, pero que les genera un beneficio económico indubitable y especial. O de otra manera: no todos nos beneficiamos de igual manera de los bienes públicos puros (seguridad nacional, alumbrado público, servicios ecosistémicos), por lo que la contribución se dirige a los “free riders” que, no obstante obtener beneficios económicos adicionales, no han logrado internalizar adecuadamente los costos de la actividad u obra pública que los produce.
En ese contexto, las contribuciones pueden ser mecanismos que permitan financiar el costo público de la provisión pública de los servicios ecosistémicos. Con datos del 2016, la brecha financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas ascendería a USD 15 millones, sin incluir el componente financiero de las áreas de conservación regional, privada y comunal. En contrapartida, las acciones de conservación dentro de estas áreas generan beneficios económicos importantes en diversos sectores y su aporte a la economía es gravitante en la generación de oportunidades, reducción de la pobreza y negocios sostenibles. Según información del Sernanp, la conservación de recursos hídricos dentro de ANP genera beneficios en el sector hidroeléctrico por USD 350 millones y en el sector agricultura por USD 400 millones[2], pero los costos que generan esas externalidades no se encuentran asumidos por ninguno de estos sectores.
¿Qué se requiere? Los gobiernos locales y regionales tienen competencia constitucional para crear, modificar y derogar contribuciones directamente, es decir, a través de sus respectivas ordenanzas[3]. El Poder Ejecutivo requiere de una ley expresa.
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