Michael Jakob / Investigador de Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change de Berlín* (jakob@mcc-berlin.net)

Con frecuencia, la teoría económica da énfasis a la importancia de utilizar políticas basadas en mercados, como impuestos o certificados negociables, para lograr objetivos medioambientales a costos mínimos. En los últimos años, se han introducido al Perú varias políticas energéticas y climáticas, incluidas la Estrategia Nacional del Cambio Climático y la Contribución Nacional al Acuerdo de París (INDC, según sus siglas en inglés). Sin embargo, ninguna de esas medidas incluye poner un precio a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para mitigar el cambio climático.

Por eso, analizamos esta posibilidad desde la perspectiva del bienestar social. A partir de las experiencias con los cánones utilizados para la gestión de los ingresos de industrias extractivas (minería e hidrocarburos), investigamos qué tipo de obstáculos podrían dificultar la introducción de un impuesto al carbono y sobre todo el uso de los ingresos asociados de una manera que promueva el desarrollo humano.

Energía

Entre 1990 y 2013, en el Perú, el consumo de energía creció hasta más del doble. Aunque el petróleo todavía constituye la forma de energía más importante y su consumo sigue creciendo, su aporte disminuyó de casi el 58% en 1990 hasta alrededor del 45% en 2013. Este desarrollo está relacionado con el descubrimiento y explotación del gas natural, que ha reemplazado a centrales de petróleo en el sector eléctrico y ahora supone el 27% del uso total de energía. Por tanto, casi toda la electricidad procede del gas natural (40%) y centrales hidroeléctricas (54%) (IEA 2015)

Al mismo tiempo, las emisiones de GEI casi se duplicaron, con subidas pronunciadas en la industria, la electricidad y el sector transporte, que juntos suponen casi un tercio de las emisiones totales. La fuente más importante es el Uso de Suelo, Cambio en el Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS), que suman el 44% de las emisiones. En 2012, las emisiones per cápita eran de 5.2 toneladas de GEI (tCO₂-eq.), cerca del 20% por debajo del promedio mundial de 6.6 tCO₂-eq. (CAIT 2014). Para prevenir una subida ilimitada de las emisiones, el Gobierno peruano ha adoptado varias políticas ambientales.

Políticas del Clima

El INDC incluye el objetivo de reducir las emisiones respecto a un escenario sin políticas climáticas (BAU, ‘business-as-usual’) que prevé emisiones anuales en 2030, que son un 75% más altas que en el 2010. El Gobierno peruano aspira a reducir el 20% por debajo del nivel del BAU, o del 30% con apoyo internacional; el 60% de las reducciones deberán provenir del sector USCUSS (Uso De Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura). Aunque estas políticas resultarían en crecimientos de las emisiones, podrían constituir un primer paso para esfuerzos más ambiciosos en el futuro.

Las energías renovables accesibles son probablemente la motivación más importante para reducir las emisiones. En este momento, los productores se ven obligados a producir el 5% de la electricidad de fuentes renovables no tradicionales, como solar, eólica, biomasa y pequeñas centrales hidroeléctricas. La remuneración para estas energías se determina en una subasta anual. En la última subasta, había ofertas para la energía eólica a 3.8 céntimos por kilovatio hora (USc/kWh) y la energía solar a 4.8 USc/kWh. Aunque las energías renovables serían competitivas a tan bajos precios, no se permite venderlas en el mercado de electricidad, debido a la ocurrencia variable de las fuentes solares y eólicas y la dificultad de asegurar la estabilidad de la red (Vagliasindi and Besant-Jones 2013).

Para la gasolina y el diésel hay impuestos entre 0.88 y 1.24 soles por galón en proporción a su ‘índice de nocividad’ (es decir, sus impactos a la salud pública). Para tener en cuenta los costos sociales de GEI, los cálculos de costo-beneficio de inversiones públicas utilizan un precio implícito de US$ 6.39 por cada tonelada de CO₂. El Ministerio de Finanzas y Economía (MEF) habría considerado aplicar este precio también de forma explícita a la gasolina y el diésel. El Perú también firmó la declaración en favor de un precio al carbono en el ‘Climate Leadership Summit’ convocado por el Secretario General de las Naciones Unidas. El Perú también es miembro del Partnership for Market Readiness (PMR) del Banco Mundial. No obstante, en su comunicado más reciente al PMR, el gobierno indicó que un precio a las GEI no parece una opción fiable, debido al extensivo sector informal, así como a los costos que resultarían para el sector privado.

Entre 2001 y 2014, en promedio 120 mil hectáreas de selva fueron destruidas cada año (Ministerio del Ambiente 2016). La Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático intenta reducir la deforestación neta a cero en 2021, protegiendo así 3.5 millones de hectáreas hasta el 2030. El ‘Clean Investment Fund’ del Banco Mundial prometió apoyar con US$ 50 millones para reducir la deforestación. A pesar de los progresos de iniciativas locales, las políticas nacionales todavía padecen de una deficiencia de coordinación entre los ministerios responsables y muy poca integración de políticas USCUSS en planes nacionales y regionales (Robiglio et al 2014).

Vínculos con el bienestar social

Para conseguir un equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente se deben seguir tres pasos (Jakob and Edenhofer 2014). Primero, definir qué dimensiones son relevantes para el bienestar social e identificar conflictos entre diferentes objetivos. Segundo, adoptar políticas fiscales (ej.: impuestos) para asegurar que se respeten ciertos límites en el uso del medio ambiente. Estas políticas convierten la renta en ingresos públicos. Tercero, invertir estos ingresos en áreas que aumenten el bienestar social; por ejemplo, educación, seguridad social o infraestructura básica.

Actualmente ya se utilizan ingresos destinados al bienestar social. En el 2015, 4.610 millones de soles de ingresos públicos provienen de la minería y de la extracción de petróleo y de gas natural[1]. Estos ingresos se distribuyen a través de diferentes cánones para inversiones públicas en proyectos a favor de comunidades locales y para financiar obras de mantenimiento. Combinando impuestos a las rentas de los recursos naturales e inversiones en infraestructura, este sistema podría constituir un ejemplo para la gestión de los ingresos de un impuesto a los GEI. Sin embargo, los cánones muestran una efectividad limitada debido a varios factores institucionales y políticos.

Experiencias con la gestión de las rentas de recursos naturales

En cuanto a la definición de límites, la extracción de recursos naturales ha resultado problemática, sobre todo para los más pobres. Esto podría evidenciar una afectación de estándares mínimos del bienestar social. Uno de los aspectos más complicados es que las Evaluaciones del Impacto Ambiental no se realizaban por el Ministerio del Ambiente, sino por el Ministerio de Energía y Minas, cuyo interés principal es la promoción de industrias extractivas. Además, el derecho de ‘consulta previa’ para pueblos nativos e indígenas (según la Convención 169 de la Organización International del Trabajo) no es vinculante y no implica la participación directa de las comunidades en las ganancias de las industrias extractivas. Según la Defensoría del Pueblo, de los 214 conflictos sociales que hay en el Perú, 144 (es decir, más de dos tercios) son conflictos socioambientales. Por eso, más de US$ 20’000 millones de inversiones previstas en minería están bloqueadas.

Con respecto a la apropiación de rentas de recursos naturales, el sistema del Perú funciona de una manera relativamente eficiente. El Perú fue el primer país en Latinoamérica en adoptar la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas. Evaluaciones independientes de las entidades peruanas llegaron a una evaluación predominantemente positiva. No obstante, parece que subiendo las regalías e impuestos a las compañías de minería se podría gravar una parte más grande de las rentas de recursos (por el momento, solamente entre el 15% y el 20% llegan al presupuesto, el resto queda con las empresas en forma de beneficios y rendimiento del capital empleado).

Finalmente, invertir el dinero de los cánones en manera que respalde el desarrollo humano demuestra ser un gran desafío. El proceso de descentralización ha desplazado responsabilidades a los gobiernos locales sin dotarlos de recursos y presupuestos necesarios para asumir su control. Es decir, los gobiernos regionales y municipales no disponen de las capacidades técnicas y administrativas necesarias para conducir inversiones públicas de una manera efectiva. Eso aumenta el nivel de corrupción y la falta de participación de comunidades locales. Adicionalmente, restringir el uso de los cánones para inversiones en capital físico posiblemente excluye algunas de las más importantes inversiones. Por lo contrario, el bienestar social pudo haberse beneficiado con mejores en el sector salud y educación.

Posibilidades y límites de poner un precio a los GEI

Ya que el efecto de las emisiones de GEI es global, definir un límite sostenible para un solo país es difícil. Las proyecciones desarrolladas para el INDC incluyen un escenario que especifica el nivel para las emisiones en el Perú ‘requerido para la ciencia’, consistente con el objetivo de reducir el calentamiento global a 2°C (Libelula and E3G 2014). En este escenario, las emisiones tendrían que bajar inmediatamente y llegar a un tercio de su nivel actual en 2050. Evidentemente, la subida prevista en el INDC va en contra de esta trayectoria.

Las políticas del clima no solamente tienen que asegurar que se respeten límites medioambientales, sino también necesitan tener en cuenta los objetivos del desarrollo humano, por ejemplo, pobreza y desigualdad. Este tipo de análisis ha sido realizado para numerosos países, pero todavía no existe para el Perú. Un estudio que identifique qué parte de la población y qué sectores económicos estarían afectados y de qué manera lo estarían, podría ayudar a diseñar políticas adecuadas, así como también medidas de compensación.

En cuanto a gravar un precio al carbono, un impuesto en la fase de la extracción o importación (frecuentemente llamado un impuesto ‘upstream’) probablemente constituiría la manera más fiable y eficiente de poner un precio a las emisiones de la industria y del uso de energía. La magnitud del sector informal no constituye un obstáculo; al revés, un impuesto al carbono podría aumentar la eficiencia del sistema fiscal, debido a que es más difícil evitar un impuesto así que uno al empleo (Liu 2013; Markandya, González-Eguino, and Escapa 2013).

Pese a recientes avances en la obtención de informaciones sobre el carbono contenido en la selva y en la creación de un registro de actividades de REDD (reducciones de emisiones por la deforestación evitada), los altos costos de transacción debilitarían los esfuerzos de introducir un precio a emisiones provenientes del uso de la tierra, que actualmente constituye la fuente principal de emisiones.

Asignar ingresos de un impuesto a inversiones dedicadas puede aumentar la fiabilidad de las políticas fiscales ‘verdes’. Aunque esto no es común en el Perú (excepto para las rentas de los recursos naturales), es teóricamente concebible pues la Ley Forestal anterior (Ley 27380) estableció que el Impuesto Selectivo al Consumo a Combustibles pudiera financiar la restauración de bosques y servicios ecosistémicos. Asignar ingresos para inversiones que ofrecen beneficios tangibles para los más pobres, como salud, educación o infraestructura básica, sería una manera de reforzar el apoyo público para un precio al carbono. Aparte de esto, se podría extender el programa ‘Obras por Impuestos’, que permite a las empresas ejecutar obras públicas para cumplir sus obligaciones fiscales, a los impuestos al carbono para reducir la resistencia de la industria (SPDA 2015.)

De todos modos, la experiencia de los cánones sugiere que la inversión de los ingresos podría ser un desafío enorme, dados los obstáculos institucionales y políticos que hay. Medidas alternativas son transferencias directas o bajar otros impuestos (por ejemplo, el impuesto a la renta empresarial o el impuesto selectivo al consumo) dentro de amplias reformas fiscales ‘verdes’. Pero una importante parte de la población económicamente más vulnerable, como pequeños campesinos, no se identifica fácilmente, no tiene cuenta bancaria y paga pocos impuestos. Por eso, la compensación recibida probablemente sería insuficiente para contrapesar el efecto adverso de una subida de los precios de los hidrocarburos.

Cómo introducir un precio al carbono

La existencia de impuestos selectivos y de precios implícitos al carbono en los cálculos de costo-beneficio para inversiones públicas sugiere la posibilidad de extender este tipo de política a otros sectores económicos. Tal extensión debería ocurrir de forma gradual, por ejemplo, empezando con algunos hidrocarburos ante los cuales la resistencia política es relativamente baja (por ejemplo, el diésel) y progresivamente incluir otro tipo de energías producidas por combustibles fósiles.

Primero, hay un gran potencial todavía no utilizado para dar más énfasis a los cobeneficios de políticas del clima. Estos cobeneficios incluyen ampliar la base para generar ingresos para el presupuesto, sinergias con medidas de adaptación al cambio climático, así como la reducción de la contaminación del aire local y de los atascos, sobre todo en áreas urbanas, los cuales disminuyen seriamente la calidad de la vida.

Segundo, experiencias de otros países indican que se pueden realizar reformas de los mercados de energía si se apoya a sustitutos, por ejemplo, respaldando el transporte público (IMF 2013). Además, incluir los costos sociales de la contaminación local del aire (que en muchos casos sobrepasan los costos de los impactos climáticos y que tienen impactos más visibles) en el índice de nocividad podría dar un motivo para acelerar la transición a las energías limpias. A todo esto, una reforma del sector de electricidad que permita vender electricidad de energías renovables en el mercado ofrecería la oportunidad de bajar las emisiones a costos bajos o aún negativos (es decir, ‘sin arrepentimientos’) y al mismo tiempo prolongaría la duración de las reservas de gas natural.

Tercero, estudios integrales sobre los impactos distributivos que resultarían de un precio al carbono ayudarían a diseñar políticas apropiadas y mecanismos de compensación para prevenir resultados negativos para el desarrollo humano (Van Deveer and Dabelko 2001). El Ministerio de Economía y Finanzas parece ser el candidato más obvio para realizar este tipo de estudio, tal vez junto con la cooperación internacional.

Cuarto, se podrían utilizar los ingresos de un precio al carbono para financiar seguros contra los riesgos del cambio climático o para fomentar medidas de aumento de la eficiencia energética. Para utilizar ingresos públicos de una manera más efectiva, hay que respaldar las capacidades de gobiernos locales y municipales, lo que también ofrece un área de cooperación con la comunidad internacional (Birdsall and Busch 2014). Un paso prometedor en esta dirección podría ser una lista de indicadores para medir cómo las inversiones en infraestructura han afectado el bienestar social. Este tipo de evaluación de una manera ‘ex post’ ayudaría al diseño de políticas basadas en evidencias. Además, la participación de la sociedad civil parece importante para definir dónde se necesitan inversiones y para vigilar el proceso y los efectos de tales inversiones.

Finalmente, pagos ligados a resultados para combatir la deforestación podrían constituir una oportunidad de buscar fondos internacionales, como el Fondo Verde para el Clima. En 2014, Noruega prometió US$ 300 millones, y los primeros US$ 5 millones han sido puestos a disposición en 2015 (durante la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático). Ampliar la extensión de este tipo de financiación pondría un precio implícito a las emisiones USCUSS, ya que cada emisión implicaría costos de oportunidad en forma de una pérdida de ingresos. Avances en esta dirección no solamente contribuirían a reducir las emisiones a costos bajos, sino que también podrían ayudar a establecer capacidades e instituciones y generar confianza para la cooperación internacional en el marco de la financiación del clima.

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REFERENCIAS

* Lee el informe completo en PDF aquí.

Birdsall, Nancy, and Jonathan Busch. 2014. “Assessing Performance-Based Payments for Forest Conservation: Six Successes, Four Worries, and Six Possibilities to Explore of the Guyana – Norway Agreement.”

https://www.cgdev.org/sites/default/files/Birdsall_Busch_performance-based-aid-forestconservation_2.pdf.

CAIT. 2014. Climate Analysis Indicators Tool: WRI’s Climate Data Explorer.

http://www.wri.org/resources/data-sets/cait-country-greenhouse-gas-emissions-data.

IEA. 2015. Energy Balances of Non-OECD Countries (DVD-ROM).

De Echave, José, and Alejandro Diez. 2013. Más Allá de Conga.

http://cooperaccion.org.pe/centrodocumentacion/00164.pdf.

IMF. 2013. “Energy Subsidy Reform: Lessons and Implications.”

http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/012813.pdf.

Grosjean, Godefroy, Sabine Fuss, Nicolas Koch, Benjamin L. Bodirsky, Stéphane De Cara, and William

Acworth. 2016. “Options to Overcome the Barriers to Pricing European Agricultural

Emissions.” Climate Policy, December, 1–19. doi:10.1080/14693062.2016.1258630.

Jakob, Michael, and Ottmar Edenhofer. 2014. “Green Growth, Degrowth, and the Commons.” Oxford

Review of Economic Policy 30(3).

Libelula, and E3G. 2014. “Hacia Una Ruta Nacional de Financiamiento Para El Perú.”

http://libelula.com.pe/wp-content/uploads/2014/10/e3g–hacia-una-ruta-nacional-definanciamiento-

para-el-peru–agosto-2014-1.pdf.

Liu, Antung Anthony. 2013. “Tax Evasion and Optimal Environmental Taxes.” Journal of Environmental Economics and Management 66 (3): 656–70.doi:10.1016/j.jeem.2013.06.004.

Markandya, Anil, Mikel González-Eguino, and Marta Escapa. 2013. “From Shadow to Green: Linking Environmental Fiscal Reforms and the Informal Economy.” Energy Economics 40 (December):

S108–18.doi:10.1016/j.eneco.2013.09.014.

Ministerio del Ambiente. 2016. “Estrategia Nacional Sobre Bosques Y Cambio Climático.”

http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2016/07/ESTRATEGIA-NACIONAL-SOBREBOSQUES-Y-CAMBIO-CLIM%C3%81TICO-DECRETO-SUPREMO-007-2016-MINAM11.pdf.

Robiglio, Valentina, Angel Daniel Armas, Claudia Silva Aguad, and Douglas White. 2014. “Beyond REDD+ Readiness: Land-Use Governance to Reduce Deforestation in Peru.” Climate Policy 14 (6): 734–47. doi:10.1080/14693062.2014.962467.

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http://www.spda.org.pe/wpfb-file/ifc-10-propuestas-legales-pdf/.

Vagliasindi, Maria, and John Besant-Jones. 2013. “Power Market Structure. Revisting Policy Options.”

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VanDeveer, Stacy D., and Geoffrey D. Dabelko. 2001. “It’s Capacity, Stupid: International Assistance and National Implementation.” Global Environmental Politics 1 (2): 18–29. doi:10.1162/152638001750336569.

[1] Según el Ministerio de Economía y Finanzas.