Escriben Lenin Valencia y Claudia Benavides / Programa de Ciudadanía y Asuntos Socioambientales de la SPDA

A raíz del debate entre el ministro del Ambiente, Manuel Pulgar-Vidal, y el economista Hernando De Soto, en los últimos meses, las reflexiones en torno al proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal se han reanudado, generando distintas perspectivas sobre su desempeño.

Considerando que este un tema relevante por sus implicancias, no solo económicas, sino también ambientales y sociales, es necesario tener una evaluación sustentada del proceso de formalización. Dicho análisis no se puede limitar al número de mineros formalizados, sino que debe tener en cuenta los factores externos e internos de la política que influyen en su implementación y que necesitan ser ajustados para que dicho proceso cumpla con su objetivo principal: la inserción de pequeños mineros y mineros artesanales a la economía formal, respetando los requerimientos necesarios que aseguren el bienestar de la población local y del país.

La minería informal tiene una dinámica diferente a la que presentan las economías informales de ámbitos urbanos, las cuales se centran principalmente en la provisión de servicios o en la comercialización de productos terminados. La naturaleza de la pequeña minería y minería artesanal es muy distinta. En este caso se trata de una actividad en donde el objetivo es obtener materias primas no renovables, cuya extracción puede afectar la calidad y disponibilidad de los recursos naturales que son la base de las economías y sociedades rurales. Por tanto, en el caso particular de la pequeña minería y la minería artesanal, la formalización sería parte fundamental de un  proceso mayor de ordenamiento para asegurar la sostenibilidad de dichas actividades económicas.

A esto se suma que la política de formalización minera enfrenta hoy un escenario mucho más complejo que el de hace 15 años. Si bien los impactos más visibles de estas actividades se presentan en la Amazonía (deforestación, contaminación de ríos, entre otros), no se ha prestado mayor atención a los impactos ocasionados por la minería filoneana que se desarrolla en la Costa y la Sierra, a pesar de las evidencias que hoy deja esta actividad en regiones como Puno (La Rinconada) o Piura (Suyo, Sapillica o Las Lomas).

[Ver además: Las propuestas de Hernando de Soto sobre la minería informal / Escribe Marc Dourojeanni]

En relación a los impactos sociales, la informalidad de dichas actividades tiene como resultado colateral la generación de fenómenos de alcance nacional, tales como: la trata y explotación laboral y sexual de personas, el fomento de condiciones laborales prácticamente esclavistas, la desnaturalización de los usos de la tierra otorgados por el Estado, el surgimiento de mafias locales, la expansión de la corrupción, entre otros. En síntesis, la informalidad de dichas actividades ha resultado en una suerte de vorágine que ha terminado capturando no solo a los actores directamente involucrados, los mineros, sino a gran parte de la población y de autoridades locales.

Este escenario complejo demanda acciones de política en varios niveles y no se restringe únicamente a un “empadronamiento” voluntario de mineros informales. En este artículo, abordamos algunas de estas dimensiones agrupándolas en dos ámbitos: uno contextual de política y otro de gestión interna del proceso.

ARTICULACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO

La política de formalización enfrenta una serie de retos que van más allá de la capacidad de sus operadores directos. Uno de ellos tiene que ver con el marco institucional de nuestro país para el aprovechamiento de recursos naturales y las amenazas que representa un sistema de concesiones no articulado y desvinculado de los procesos de desarrollo local para la gobernabilidad. Aunque la política de formalización no resuelva por sí sola esta dimensión, su ejecución sí puede ayudar a iniciar o acelerar procesos fundamentales para fortalecimiento de la institucionalidad vinculada al aprovechamiento adecuado de nuestro patrimonio natural.

En ese sentido, el ordenamiento territorial es una dimensión de política de Estado fundamental. El Estado, en sus niveles nacional y regional, requiere destinar más recursos para que los procesos de ordenamiento territorial en marcha sean consolidados, sobre todo en aquellas regiones como Madre de Dios, La Libertad, Puno, Arequipa y Ayacucho, donde la minería informal tiene larga data y se dan las condiciones para articular a actores mineros y no mineros en la construcción de nuevos consensos para el aprovechamiento sostenible de los recursos.

No se trata entonces de promover la explotación del 100% de las áreas concesionadas para minería, sino de priorizar aquellas cuya operación no ponga en riesgo la sostenibilidad de otras actividades económicas. Se debe recordar además que el otorgamiento de una concesión no le da carta blanca al minero para que este empiece a desarrollar sus operaciones.

Asimismo, el fortalecimiento de un sistema articulado e intersectorial de otorgamiento de derechos de uso de la tierra y de recursos naturales  es una pieza clave para resolver algunos de los cuellos de botella más importantes del proceso de formalización y prevenir futuros conflictos por el acceso a dichos recursos. Respecto al proceso de formalización en marcha, hasta el 2014 no se han definido aún los procedimientos para resolver situaciones de superposición de concesiones, generadas por el propio Estado.

Esto es particularmente notorio en el ámbito amazónico, donde la falta de claridad para resolver las situaciones de superposición de concesiones mineras con concesiones forestales y de ecoturismo genera incertidumbre en los operadores de la política y en las partes involucradas. Algunos gobiernos regionales, como el de Madre de Dios, ya han avanzado en iniciativas como el desarrollo de un Catastro Único pero dichas medidas necesitan ser reactivadas e implementadas en todas las regiones del país.

Las tareas arriba mencionadas no son posibles sin una intervención multisectorial. En el caso de la formalización minera, la participación de los ministerios de Agricultura, Cultura y Economía, es tan relevante como la de los ministerios de Energía y Minas y del Ambiente. Además es necesario que este esfuerzo sea liderado, monitoreado y coordinado por la PCM.

AJUSTES AL PROCESO DE FORMALIZACIÓN

Los ejes de formalización e interdicción de la política de ordenamiento de la minería informal implementada desde el 2012 han sido pensados para hacer frente a una realidad compleja de informalidad e ilegalidad, no prevista por políticas anteriores. En el ámbito de las economías ilícitas, el Estado ha implementado una serie de medidas que permiten abordar de manera más eficiente procesos de lavado de activos e infiltración de capitales que toman ventaja de las condiciones más flexibles del régimen de la pequeña minería.

Sin embargo, todo proceso de formalización para que sea exitoso requiere de la capacidad del Estado de hacer los ajustes necesarios para dar solución oportuna a los cuellos de botella que se vayan identificando en el camino. Así, para que el proceso de formalización de la pequeña minería y de la minería artesanal cumpla sus metas, se debe contar con una distinción más aguda y precisa de los actores mineros a nivel local para así no criminalizarlos a todos como si se tratase de una colectividad uniforme.

Además se debe fomentar el diálogo y participación en el proceso de las organizaciones de base y de aquellos actores que se constituyen como parte fundamental de la institucionalidad local, como lo son las asociaciones mineras, comunidades campesinas, comunidades nativas, asociaciones de reforestadores, agricultores, entre otros. Son ellos quienes deben convertirse en aliados estratégicos frente al accionar de la ilegalidad.

En ese sentido, se debe promover, diseñar y financiar mecanismos de incentivos para aquellos actores de la economía local que aseguren el buen cumplimiento de los estándares sociales y ambientales, así como la remediación de áreas con pasivos ambientales. Estos actores son de gran importancia, sobre todo en zonas del país donde la institucionalidad del aparato estatal era hasta hace poco inexistente.

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no se resuelve flexibilizando los estándares ambientales establecidos para proteger no solo el ambiente, sino sobre todo la salud y vida de los ciudadanos. Por otro lado, una solución diseñada de manera unilateral por parte del Estado e impuesta a través de la fuerza y la represión tampoco son una respuesta. La implementación de las políticas de formalización y de interdicción deben encontrar un punto de equilibrio y deben verse nutridas por un diálogo permanente entre los diferentes actores involucrados en esta problemática.

A largo plazo, resulta necesario el compromiso del Estado en la promoción, acompañamiento, así como la generación de incentivos –no solo financieros sino también administrativos– de aquellas actividades económicas sostenibles que sean compatibles con la preservación del ambiente, que aseguren el respeto de los derechos laborales y el disfrute de un medio ambiente sano.

CONCLUSIONES

Entonces, para contar con una pequeña minería y minería artesanal legal, ambiental y socialmente compatible debemos también tomar en cuenta:

1. El ordenamiento territorial de la actividad.
2. La coordinación intersectorial en relación al otorgamiento de derechos de uso de la tierra.
3. El involucramiento de los Ministerios de Agricultura, Cultura y Economía y Finanzas.
4. Desarrollar la capacidad adaptativa del Estado para dar solución oportuna a los cuellos de botella.
5. Distinguir a los actores mineros a nivel local de manera más aguda y fomentar el diálogo y participación en el proceso de los distintos actores locales.
6. Promover, diseñar y financiar mecanismos de incentivos para aquellos actores de la economía local cuya actividad cumpla con los estándares sociales y ambientales.

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Foto: Andina