El proyecto Vía Expresa Santa Rosa tiene como titular a Provías Nacional. Foto: Andina

• El proyecto Vía Expresa Santa Rosa se encuentra en evaluación ambiental por parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual ha emitido un primer informe con observaciones a la propuesta de Estudio de Impacto Ambiental Semi Detallado (EIA-sd) presentado por el titular. 

Escriben: Vera Morveli y Pámela Ramírez / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de SPDA

La Vía Expresa Santa Rosa es un proyecto que tiene como titular al Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional – Provías Nacional (PVN) del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC). El gestor del proyecto es la Oficina de Gestión de Proyectos (PMO Vías) de PVN y cuenta con la asistencia técnica del Gobierno de Francia en el marco de un acuerdo de Estado a Estado para ejecutar la obra. Y tendría como objetivo descongestionar y mejorar las condiciones de transitabilidad de los accesos al Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y a Lima.  

El proyecto consiste en la creación de un viaducto elevado, que tiene una longitud  aproximada de 3.6 km, por lo que permitirá la conectividad desde la Vía Expresa Costa Verde hasta la Av. Morales Duárez a lo largo de la Av. Santa Rosa, en la Provincia Constitucional del Callao, abarcando los distritos de Callao, Bellavista y La Perla. El tiempo de ejecución aproximado es de cuarenta meses y tendrá una vida útil de veinte años. 

Esta obra vial se desarrollaría en función al Proyecto de Ampliación del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, el cual contempla el ingreso principal hacia la zona de expansión del aeropuerto justamente a través de la Av. Santa Rosa y de la Av. Morales Duárez.

En abril de 2016, la avenida Santa Rosa fue clasificada como Ruta Nacional a través de la Resolución Ministerial 211-2016-MTC/01.02. Posteriormente, mediante la Ley 31850, publicada el 27 de julio de 2023, se declaró de necesidad pública e interés nacional la ejecución, entre otros, del proyecto Vía Expresa Santa Rosa y se autorizó la expropiación de los bienes inmuebles necesarios para su ejecución. 

Análisis sobre el proceso de evaluación ambiental

Actualmente, el proyecto se encuentra en una fase de evaluación ambiental por parte del MTC, quien se encuentra analizando el Estudio de Impacto Ambiental Semi Detallado (EIA-sd) presentado por PVN. 

La SPDA solicitó información pública al MTC y encontró que dicha entidad ha elaborado un informe con las primeras observaciones al EIA-sd. Asimismo, diferentes instituciones (Autoridad Nacional del Agua, Gobierno Regional del Callao, Autoridad de Transporte Urbano de Lima, Municipalidad Distrital de Bellavista, Municipalidad Distrital del Callao y Municipalidad Distrital de La Perla) han emitido sus opiniones al respecto. 

Cabe señalar que PVN tenía plazo hasta el 16 de febrero del 2024 para presentar la subsanación de las observaciones del EIA-sd. Luego de esta fecha, el MTC debe evaluar la respuesta de PVN para determinar si cumplió con la rectificación de observaciones. 

De la revisión de la documentación enviada por el MTC, advertimos los siguientes puntos controvertidos que requieren un mayor análisis: 

• Afectación de áreas verdes

De acuerdo con el EIA-sd del proyecto, se prevén trasladar 798 árboles y talar 222 árboles que se encuentran en el derecho de vía y áreas verdes.

En esa línea, si bien el MTC realiza observaciones sobre la alteración de la cobertura vegetal urbana, es preciso poner sobre la mesa de discusión el marco normativo vigente sobre espacios públicos y áreas verdes.

Al respecto, la Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, Ley 31199, y su reglamento definen a los espacios públicos como aquellos espacios urbanos que sirven para la satisfacción de necesidades colectivas como el descanso, recreación, expresión cultural, intercambio social, entretenimiento, movilidad, entre muchas otras características que marcan la diferencia con los espacios privados. Por ejemplo, son espacios públicos las calles, playas del litoral, plazas, parques, áreas verdes, complejos deportivos, áreas de protección, entre otros.

Además, este marco normativo reconoce como características esenciales de los espacios públicos la inalienabilidad (que la propiedad de estos espacios no puede ser transferida a particulares, sino que debe mantenerse en titularidad del Estado), la inembargabilidad (que estos espacios no pueden ser objeto de embargo) y la  imprescriptibilidad (que no pueden ser adquiridos por particulares de ningún modo). Asimismo, reitera el carácter intangible de las áreas verdes, imposibilitando así la disposición o recorte de estas áreas con otros fines.

Adicionalmente, se establece que la intervención y desafectación de espacios públicos es excepcional. Esto quiere decir que se deben considerar los espacios públicos en la planificación de las ciudades y en el diseño de proyectos y, en última instancia, prever la afectación al espacio público. Es importante precisar que la desafectación como bienes de dominio público obedecerá a criterios determinados como la salud pública, seguridad ciudadana, gestión de riesgos de desastres naturales, proyectos de reestructuración, de adecuación o de renovación urbana que impliquen modificaciones en la estructura urbana existente.

Proyecto Vía Expresa Santa Rosa tiene un tiempo de ejecución aproximado de 40 meses. Foto: Andina

En el presente caso, la construcción de la Vía Expresa Santa Rosa prevé trasladar 798 árboles y talar 222 árboles, es decir, afectará áreas verdes, lo cual debería ser una situación excepcional que requiera realizar una compensación obligatoria en términos ambientales, culturales y/o recreacionales similares. Así como también, por la afectación que representa, debe garantizar los mecanismos de participación y consulta correspondientes. Como se analizará más adelante, existen puntos en el EIA-sd que necesitan una mayor atención por el titular para que, efectivamente, la excepcionalidad establecida en la normativa de espacios públicos sea aplicada en el presente caso. 

• Mecanismos de participación ciudadana empleados

De acuerdo al proyecto de EIA-sd, el titular propone diversos mecanismos de participación ciudadana a realizarse durante la planificación del proyecto, tales como la realización de reuniones y/o talleres presenciales, elaboración de materiales de comunicación, uso de medios de comunicación digitales, perifoneo, emisiones radiales, así como la instalación de una oficina de información permanente, módulos informativos itinerantes y vallas fijas. 

Según PVN, las medidas a implementar son preventivas a fin de evitar conflictos sociales durante la etapa constructiva del proyecto.

Asimismo, se plantean mecanismos obligatorios y complementarios de participación ciudadana. Cabe precisar que PVN ya ha ejecutado ciertos mecanismos de participación ciudadana -conforme a lo señalado en su EIA-sd- que denominó “obligatorios”, los cuales se ejecutaron de la siguiente manera: 

1. Taller participativo antes de la elaboración del EIA-sd 

Según PVN, el 27 de abril de 2022 se realizó un taller participativo en la modalidad virtual donde participaron ciudadanos del distrito de La Perla, Callao y Bellavista. Posteriormente, se realizó un taller complementario en el mes de enero de 2023 de forma presencial para los ciudadanos del distrito del Callao. 

2. Taller participativo durante la elaboración del EIA-sd 

Se realizaron 3 talleres de manera híbrida – presencial y transmisión en vivo a través de la plataforma de Facebook del proyecto. El 11, 18 y 24 de febrero de 2023 se llevaron a cabo talleres dirigidos a ciudadanos de las diferentes localidades del proyecto de los distritos de La Perla, Bellavista y Callao, respectivamente. 

3. Reunión Informativa durante de la elaboración del EIA-sd

El día 22 de mayo de 2023, en San Isidro, se realizó una reunión informativa presencial, donde participaron representantes de la consultora, PVN y los directamente afectados por el proyecto vial.

Por otro lado, los mecanismos complementarios aprobados en el Plan de Participación Ciudadana son los siguientes:

• Promotores sociales
• Redes sociales: Facebook /WhatsApp
• Buzones de sugerencia
• Correo electrónico

El MTC observó el capítulo de participación ciudadana, y solicitó a PVN, entre otros, los resultados de la implementación de los mecanismos participativos obligatorios y complementarios, debiendo adjuntar los resultados de las audiencias públicas realizadas, así como la sistematización de la ronda de preguntas y respuestas de cada evento participativo. Asimismo, pidió a PVN indicar las estrategias implementadas a raíz de los comentarios negativos de la población a través de la plataforma digital de la obra vial. 

La participación ciudadana es un instrumento relevante dentro del proceso de evaluación ambiental, por tanto, PVN debió incluir dicha información como sustento de su realización. Para poder absolver de manera satisfactoria las observaciones realizadas por el MTC en este punto, resulta fundamental que el titular presente los medios probatorios que acrediten la ejecución de los mecanismos de participación ciudadana y sus resultados.

De igual modo, resulta importante que también remita la estrategia para la atención de los comentarios negativos de la población, considerando que existe una parte de la población que se opone a la ejecución del proyecto; por ejemplo, existen preocupaciones por parte de la población respecto a la degradación del entorno urbano por la intervención de las áreas verdes,  el impacto sonoro y de calidad de aire por la circulación de vehículos, la eliminación del libre acceso a la luz solar, la eliminación de la condición de zona segura que posee la avenida Santa Rosa para evacuación en caso de sismos o tsunamis, y la reducción del espacio urbano para el peatón.

Por otra parte, es fundamental actualizar el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Proceso de Evaluación Ambiental y Social en el Subsector Transportes – MTC (aprobado por Resolución Directoral 006-2004-MTC-16), a fin de que los titulares cuenten con estándares mínimos para efectuar los mecanismos de participación ciudadana y los evaluadores puedan exigir los sustentos adecuados.

• Medidas de compensación ambiental 

Para entender la compensación ambiental, es relevante comprender el concepto de jerarquía de mitigación, que es un marco metodológico que establece un orden de prelación para la aplicación de medidas para prevenir, minimizar y restaurar los impactos negativos potenciales y, eventualmente, compensar los impactos residuales (medidas de prevención, minimización, restauración y compensación). Las medidas de compensación están enfocadas en el tratamiento de los impactos residuales, los cuales son impactos que persisten luego de prevenir, mitigar o rehabilitar los efectos negativos potenciales de un proyecto. Estás medidas deberían ser utilizadas como último recurso luego de llevar a cabo acciones de prevención, de minimización y de rehabilitación.

La jerarquía de mitigación y las fases de la compensación son parte de las normas del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) vigentes desde el 2001. 

De la revisión del proyecto de EIA-sd, como hemos indicado en párrafos anteriores, se advierte que se prevén trasladar 798 árboles y talar 222 árboles, los cuales se ubican en los distritos de La Perla, Bellavista y Callao. Estos árboles se encuentran en el derecho de vía y áreas verdes del proyecto. 

Como medida de manejo ambiental, el titular propone plantar nuevos árboles en áreas dentro y fuera del proyecto en los distritos de La Perla, Bellavista y Callao. En ese sentido, establece lo siguiente: 

Como vemos, el titular propone compensar los impactos negativos que el traslado y tala de árboles generarán. Sin embargo, resaltamos que en el proyecto de EIA-sd no se ha realizado un análisis a mayor detalle sobre la aplicación de la jerarquía de compensación, es decir, no hay una explicación sobre la elección en orden de prelación de medidas de prevención, de minimización, de rehabilitación y eventualmente (y de forma residual) de compensación.

En el presente caso, resulta importante que en el proyecto del EIA-sd se sustente por qué se ha elegido la compensación para plantar nuevos árboles y por qué no resultaría factible aplicar medidas de prevención (evitando que se talen árboles), de minimización (reduciendo el número mínimo de árboles a intervenir) o de rehabilitación (plantando árboles en la misma área del proyecto). 

En la ronda de observaciones, el MTC ha advertido que la compensación es insuficiente debido a que el titular no consideró lo indicado en las ordenanzas municipales de Bellavista y de La Perla. 

La Ordenanza Municipal 015-2013-CDB en el ámbito de Bellavista señala que la tala excepcional por ejecución de obras o necesidad pública supone la reposición de la especie talada y/o retirada in situ de ser posible, y la reparación ambiental correspondiente a 10 especies forestales de la misma especie o el doble de especies diferentes.

Y, en el caso de la Ordenanza Municipal 14-2023-MDLP de La Perla, la compensación por tala y por traslado que cause la muerte del árbol, y/o poda severa y por el daño de áreas verdes, será efectuada mediante la dotación de 15 árboles por cada árbol talado y por cada m2 de área verde deteriorado.

En ese sentido, según el MTC, la compensación propuesta sería insuficiente, por lo que el titular debe reformular la compensación de árboles, de acuerdo a estas ordenanzas. 

De lo señalado, vemos que el capítulo de compensación del proyecto del EIA-sd adolece de un análisis sobre la jerarquía de mitigación, figura que resulta de suma importancia para sustentar la necesidad de implementar una compensación ambiental, agotando otras alternativas viables. Sobre este punto, el MTC debería exigir su completa subsanación.

Asimismo, es fundamental que el titular realice la compensación de los árboles acorde a la normativa de los distritos de Bellavista y La Perla, pudiendo considerar la guía para la compensación ambiental aprobada por el Ministerio del Ambiente (Resolución Ministerial 398-2014-MINAM). 

La importancia de la necesidad pública en los proyectos de inversión

El Resumen Ejecutivo del EIA-sd señala que el proyecto justifica su prioritaria ejecución en la medida que representa, en términos de capacidad, atender el incremento del número de viajes originados por la ampliación del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y permitir la descongestión de vías como la avenida Elmer Faucett, la cual está saturada por su conexión al terminal aéreo y a las zonas de desarrollo industrial.

Si bien el tráfico es un problema público, es necesario que el diseño de proyectos encuentre justificación a partir de un análisis adecuado y oportuno para determinar la necesidad real de la ciudadanía. 

Asimismo, dicho análisis debe considerar el beneficio real de la ciudadanía con la ejecución del proyecto, y si se justifica la limitación de sus derechos fundamentales, como el de contar con un ambiente equilibrado y saludable, y con espacios públicos adecuados y seguros para la recreación, entre otros.

Precisamente, en junio de 2021, el 11º Juzgado de la Corte Superior de Justicia de Lima resolvió a favor de la restitución de espacios públicos en la urbanización de Santa Beatriz producto de una acción de amparo interpuesta contra la Municipalidad Metropolitana de Lima. 

Resulta importante resaltar que los argumentos de la resolución se centran en que, para la ejecución de una obra, es necesaria la realización de un análisis de proporcionalidad, en el que se identifiquen claramente los siguientes elementos: la necesidad de la obra, la afectación que generaría la obra, y si esta última es proporcional al beneficio que se obtendría.

De la revisión del proyecto del EIA-sd, advertimos que el objetivo del proyecto no se encuentra debidamente sustentado es decir, no existe información clara y suficiente que permita determinar que el proyecto responde a una demanda real, si existen otras alternativas que se alineen a las expectativas de la ciudadanía de conservación de espacios verdes, y que su ejecución es proporcional al beneficio que se obtendría, a fin de garantizar el ejercicio pleno del derecho de contar con un ambiente sano y equilibrado a partir de la recuperación de espacios paisajísticos, áreas verdes, espacios de transporte como ciclovías, entre otros que garantizan la estructura ecológica de la ciudad y el desarrollo de la ciudadanía.

Existen aspectos en el EIA-sd del proyecto Vía Expresa Santa Rosa que requieren una mayor atención y deberán ser subsanados por PVN para su viabilidad ambiental y social. La construcción de esta obra vial debe suponer un beneficio para la población resguardando su derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado, dentro de una ciudad sostenible, inclusiva y pensada en la ciudadanía. 

Datos: 

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