Foto: Vico Méndez / SPDA
- En el siguiente artículo, conoce a todas las instituciones involucradas en el diseño, ejecución y fiscalización de un proyecto vial en la Amazonía.
La construcción de una carretera en la Amazonía peruana implica una serie de procesos donde participan diversas instituciones. El diseño, evaluación, aprobación, ejecución y fiscalización están a cargo de entidades que no siempre coordinan entre sí, lo cual no contribuye a que un nuevo proyecto cumpla con los estándares ambientales necesarios.
Asimismo, debido a la información muchas veces dispersa, se crea un escenario que puede ser confuso para la ciudadanía que necesita información, ya sea solo para conocer un determinado proyecto o para realizar un reclamo al respecto.
Con el fin de identificar a las principales entidades del Estado involucradas en este tipo de proyectos, realizamos la siguiente lista con los principales actores y roles que desempeñan.
1. Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Es el principal actor en la promoción, diseño, planificación e implementación de las carreteras en el país. Tiene como roles conectar e integrar al país a través del desarrollo de sistemas de transporte y de la infraestructura de las comunicaciones y las telecomunicaciones. Además, entre otras funciones, se encarga de supervisar, a través de los órganos de control e instituciones adscritas, el correcto funcionamiento de las vías terrestres.
Dentro de las diez direcciones generales que componen al MTC, dos resultan particularmente relevantes para identificar las funciones del ministerio en la ejecución de carreteras en la Amazonía:
- Dirección General de Programas y Proyectos de Transportes
Es responsable de la gestión, coordinación y seguimiento de la ejecución de las inversiones en materia de infraestructura y servicios de transportes, plataformas logísticas, vías navegables, con excepción del transporte aéreo; a través de programas, proyectos de inversión y otros. También es responsable de la identificación y evaluación de la inversión en infraestructura y servicios de transporte a ser ejecutado con participación del sector privado, así como de la administración de los contratos de asociación público privadas, convenios de inversión y otros de similar naturaleza suscritos por el MTC, en el marco de la normatividad sobre promoción de la inversión privada vigente.
- Dirección General de Asuntos Ambientales
Ejerce la autoridad ambiental en el sector transportes. Es responsable de implementar acciones en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental para promover el desarrollo sostenible de las actividades y proyectos de infraestructura y servicios de transportes, en concordancia con las políticas nacionales sectoriales y la Política Nacional del Ambiente. Conduce las acciones de supervisión y fiscalización del cumplimiento de las normas e instrumentos de gestión ambiental; y de sanción, cuando corresponda.
Además, resulta relevante identificar el rol y alcance de dos unidades ejecutoras (proyectos especiales) dentro del Ministerio de Transportes y Comunicaciones:
- Provías Nacional
El Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provías Nacional) es una unidad ejecutora del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Está encargado de las actividades de preparación, gestión, administración y ejecución de proyectos de infraestructura de transporte relacionadas a la Red Vial Nacional (RVN), así como de la planificación, gestión y control de actividades y recursos económicos que se emplean para el mantenimiento y seguridad de las carreteras y puentes de la Red Vial Nacional.
- Provías Descentralizado
Está encargado de las actividades de preparación, gestión, administración y de ser el caso ejecución de proyectos y programas de infraestructura de transporte departamental y rural en sus distintos modos; así como el desarrollo y fortalecimiento de capacidades institucionales para la gestión descentralizada del transporte departamental y rural.
Foto: MTC
2. Ministerio de Economía y Finanzas
Las redes viales vecinales o locales en la Amazonía son formuladas, financiadas y ejecutadas por las autoridades locales como municipalidades o los gobiernos regionales. Las vías nacionales o departamentales son vistas por el MTC a través de sus unidades ejecutoras: Provías Nacional y Provías Descentralizado. Estas vías, antes de ser carreteras o de pensar siquiera en estudios de impacto ambiental, son proyectos de inversión y, como tales, deben ser evaluados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para su financiamiento. La ruta entre una idea de carretera y una financiada tiene un ciclo propio, que escapa el sentido de la descripción del rol del MEF en el proceso, pero que será abordado como una nota aparte. De momento, basta describir una de las tareas del MEF como “reactivar la inversión orientada al cierre de brechas de infraestructura social y productiva”.
El MEF tiene como una de sus funciones generales: “ejercer la rectoría de los Sistemas Administrativos de Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Abastecimiento, Programación Multianual y Gestión de Inversiones; así como del Sistema Funcional de Promoción de la Inversión Privada”, contando desde el 2017 con el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), el cual busca orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Así, este ministerio selecciona e implementa carteras estratégicas de proyectos de inversión pública que permitan a los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales elegir de forma más ágil proyectos para transformar económica y socialmente los territorios bajo su administración.
La programación multianual de la inversión se hace considerando el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos para la población como principal objetivo.
3. Ministerio del Ambiente (Minam)
Según el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio del Ambiente (Minam), esta entidad “es el organismo del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental, que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente. Asimismo, cumple la función de promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas. La actividad del Ministerio del Ambiente comprende las acciones técnico-normativas de alcance nacional en materia de regulación ambiental, entendiéndose como tal el establecimiento de la política, la normatividad específica, la fiscalización, el control y la potestad sancionadora por el incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito de su competencia, la misma que puede ser ejercida a través de sus organismos públicos correspondientes”, a través de las siguientes entidades:
- Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp)
Busca asegurar la conservación, diversidad biológica y mantenimiento de los servicios ambientales de las áreas naturales protegidas en el país. Dentro de sus funciones generales, entre otras, encontramos:
– Supervisar y monitorear las actividades que se realicen en las áreas naturales protegidas de administración nacional y sus zonas de amortiguamiento, velando por el cumplimiento de la normatividad, los planes aprobados y los contratos y convenios que se suscriban.
– Aprobar los criterios técnicos aplicables para la emisión de opiniones previas vinculantes a la autorización de proyectos, obras o actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales o habilitación de infraestructura en áreas naturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento.
– Emitir opinión técnica de oficio y a pedido de parte en los temas de su competencia.
Por ejemplo, cuando una carretera en la Amazonía pasa por un área natural protegida o por su zona de amortiguamiento, el Sernanp debe ser consultado para indicar si ese proyecto se alinea a las actividades permitidas según el tipo de área natural protegida y emite una conformidad, de ser el caso. Por ejemplo, en la carretera Jenaro Herrera-Colonia Angamos, en Loreto, el Sernanp indicó en abril del 2022, a través de la Opinión Técnica 358-2022-SERNANP-DGANP: “La solicitud de compatibilidad de la actividad denominado: ‘Mejoramiento y construcción de la carretera Jenaro Herrera-Colonia Angamos (frontera con Brasil), distrito de Jenaro Herrera -provincia de Requena- región Loreto’ que se superpone parcialmente en las zonas de amortiguamiento de las Reservas Nacionales de Pacaya Samiria y Matsés es compatible”.
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- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Tiene como objetivo impulsar y promover el cumplimiento de las obligaciones ambientales en los agentes económicos y la mejora del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, de manera articulada, efectiva y transparente, con el fin de resguardar el equilibrio entre la inversión en actividades económicas y la protección ambiental y, de esa manera, contribuir al desarrollo sostenible del país.
Dentro de sus funciones de fiscalización directa, puede realizar acciones de vigilancia y monitoreo para prevenir impactos ambientales (función evaluadora); puede hacer seguimiento, verificación e imponer medidas administrativas a las empresas administradas bajo su competencia (función de supervisión directa) y, finalmente, puede investigar la comisión de posibles infracciones administrativas e imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los mandatos o disposiciones emitidos por OEFA (función de fiscalización y sanción).
Es conocido el rol que cumple el OEFA en la investigación de derrames de petróleo en la Amazonía o en el derrame de petróleo en la costa peruana por parte de Repsol. Sin embargo, hay que considerar que, según un decreto supremo publicado en mayo del 2023 por el Minam, se determinó que la transferencia de funciones al OEFA en materia de fiscalización ambiental de los subsectores de Transportes y Comunicaciones iniciarán recién en el segundo trimestre del 2025. Hasta ese momento, el MTC seguirá asumiendo un rol de juez y parte en la ejecución y supervisión de carreteras en la Amazonía.
- Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace)
Es una entidad que evalúa la viabilidad ambiental de los proyectos de inversión más complejos del país, con un enfoque técnico. Su misión es “brindar un servicio de certificación de estudios de impacto ambiental de los proyectos de inversión a las instituciones públicas y privadas de manera oportuna, transparente, con calidad técnica y confiable que impulse al desarrollo sostenible del país”.
Su principal en lo que concierne a carreteras es “evaluar y aprobar los estudios de impacto ambiental detallados (EIA-d), emitiendo la Certificación Ambiental o Certificación Ambiental Global (IntegrAmbiente), así como sus actualizaciones, modificaciones y ampliaciones de vigencia, los Informes Técnicos Sustentatorios y los demás actos o procedimientos vinculados a dichas funciones, de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente”.
Cuando se trata de carreteras de menor impacto, el trámite se realiza dentro del mismo MTC. En el caso específico de carreteras en la Amazonía, un ejemplo de una carretera que demandó una Declaración de Impacto Ambiental fue la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, en Loreto.
- Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente
Aunque propiamente depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (Minjusdh), trabaja directamente con el Minam cuando los intereses del Estado se ven afectados como consecuencia de la comisión de delitos ambientales. En esos casos, participan en las investigaciones preliminares y/o preparatorias y procesos judiciales por los delitos ambientales cometidos, habiendo iniciado también investigaciones por la ejecución de carreteras sin el cumplimiento oportuno de sus obligaciones ambientales.
4. Ministerio de Cultura (Mincul)
La participación del Mincul en los casos de construcción de carreteras en la Amazonía pasa principalmente por velar por la integridad y territorio de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial (PIACI), cuando la vía pasa cerca de algún territorio protegido o en zonas próximas. Aunque no de forma explícita, este rol se relaciona con la función de “coordinar acciones para culminar con el proceso de saneamiento físico legal territorial de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuano, dentro del marco de la Constitución Política del Perú y los tratados internacionales sobre pueblos indígenas”, actividad descrita en el ROF de la organización.
La Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas es la entidad dentro del Ministerio de Cultura encargada de velar por los PIACI.
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5. Gobiernos Regionales
En materia de transportes (vinculado específicamente a carreteras), según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, los gobiernos regionales pueden:
- Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de transportes de la región, de conformidad con las políticas nacionales y los planes sectoriales.
- Planificar, administrar y ejecutar el desarrollo de la infraestructura vial regional, no comprendida en la Red Vial Nacional o Rural, debidamente priorizada dentro de los planes de desarrollo regional. Asimismo, promover la inversión privada, nacional y extranjera en proyectos de infraestructura de transporte.
Para el tema de conservación y protección de los recursos forestales y de fauna silvestre, en las entidades donde el Serfor ha transferido competencias en materia forestal y de fauna silvestre, las Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS) son el mismo Gobierno Regional, como es el caso de, por ejemplo, Loreto.
6. Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor)
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Adscrito al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), el Serfor tiene como función principal promover la gestión sostenible de la flora y fauna silvestre del país. Dentro de sus funciones, respecto a la construcción de carreteras en la Amazonía peruana, se encuentran:
- Gestionar y promover el uso sostenible, la conservación y la protección de los recursos forestales y de fauna silvestre.
- Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de los derechos otorgados bajo su competencia; sobre el patrimonio forestal y de fauna silvestre, diferentes a los títulos habilitantes contemplados en la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre; y sancionar las infracciones derivadas de su incumplimiento, respetando las competencias del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor), OEFA, los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades públicas.
Una de las principales tareas donde se vincula el Serfor a las carreteras en la Amazonía es que es la entidad encargada de emitir la “autorización de desbosque”, un permiso para el retiro de la cobertura boscosa, indispensable para los trabajos de construcción de las carreteras. Realizar la obra sin solicitar este permiso es, además de una falta administrativa, un delito ambiental.
En los casos analizados, podemos ver esto en la carretera Yurimaguas-Jeberos, donde no se realizó en la construcción del primer tramo y generó una pérdida aproximada de 2 millones de soles por la pérdida de carbono forestal perdido y los costos de restauración estimados por el Serfor.
7. Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA)
Su trabajo se basa en prevenir e investigar los delitos en materia ambiental, y tiene como finalidad la defensa del medio ambiente y los recursos naturales, considerando que constituyen un derecho fundamental el tener un ambiente sano y saludable. Forman parte del Ministerio Público.
Se vinculan con las carreteras en la Amazonía en la medida en que el desbosque realizado sin autorización por parte de Serfor, además de ser una falta administrativa constituye también un delito, y puede ser investigado por la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental, y posteriormente sancionado.
Por ejemplo, en el caso de la carretera Jenaro Herrera-Colonia Angamos, en Loreto, donde se realizó desbosque antes del inicio de las actividades programadas y sin los permisos correspondientes de Serfor, más allá de responsabilidades administrativas, se notificó a la FEMA de Nauta (Loreto), para que investigue el caso.
8. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo no tiene un rol directo en el tema de carreteras en la Amazonía, pero si consideramos la misión que consiste en “defender y promover los derechos de las personas y la comunidad, con autonomía y énfasis en los grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad, mediante la supervisión al cumplimiento de las obligaciones del Estado”, y tomamos en cuenta que estas carreteras se ejecutan en áreas de la Amazonía alejadas de grandes ciudades, donde las personas tienen pocas opciones para pedir cuentas a las autoridades por las obras que se realizan o el modo, cobra sentido que muchas personas y comunidades hayan acudido y acudan a esta institución para que el Estado cumpla con sus obligaciones ante lo que perciben como una vulneración a sus derechos.
Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Hay que recalcar que esta institución no realiza funciones de juez, fiscal ni sustituye a autoridad alguna, no dicta sentencias, ni impone multas o sanciones. Su función consiste en elaborar informes con recomendaciones o exhortaciones a las autoridades, cuyo cumplimiento encuentra sustento en su poder de persuasión y en la fortaleza de argumentos técnicos, éticos y jurídicos. Los órganos públicos están obligados a colaborar con la Defensoría cuando esta lo requiera.
La Adjuntía para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas es el área dentro de la Defensoría que ve con más atención estos temas, encargándose de proteger los derechos de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, mediante la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal.
[Ver además►El problema de las carreteras en la Amazonía resumido en 5 puntos]
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9. Contraloría General de la República
Como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República no tiene un rol específico en el tema de carreteras en la Amazonía, pero puede formar parte en algunos casos relacionados a la ejecución de carreteras, en función de sus actividades. Sus tareas son “supervisar y verificar la correcta aplicación de las políticas públicas y el uso de los recursos y bienes del Estado, a través de las gerencias regionales de control, los Órganos de Control Institucional (OCI) y las Sociedades de Auditorías (SOA)”, a través de las acciones de control que en el marco de sus competencias llevan a cabo. Asimismo, se encuentran encargadas de, dentro de su Reglamento de Organización y Funciones (ROF), se señala:
- Dirigir, ejecutar y supervisar las acciones de control ambiental y de recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación.
- Ejercer la potestad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional, aplicable a los funcionarios y servidores públicos, así como por infracciones al ejercicio del control.
En el caso de la carretera Jenaro Herrera – Colonia Angamos, por ejemplo, pudimos ver la participación de la Contraloría General de la República realizando un informe por el desbosque realizado antes del inicio de los trabajos y sin permiso de Serfor. En dicho documento, la Contraloría recomendaba sancionar a los funcionarios del MTC que realizaron una inspección en la zona y no encontraron alguna falta. Además, recomendó dar inicio a acciones legales penales.
Un aporte de la Contraloría General de la República que contribuye a la labor de veeduría ciudadana es la implementación de Infobras: un sistema de información que permite monitorear el uso de los recursos públicos invertidos en la ejecución de obras públicas a través de la participación en el registro, articulación y publicación de la información por parte de las entidades que las gestionan, quienes tienen la obligación de realizar una actualización mensual hasta la finalización de la obra.
Foto: Andina
10. Otras entidades
- Congreso de la República
Al no contar con iniciativa de gasto, podría creerse que poco tiene que ver con la promoción de las carreteras en la Amazonía. Sin embargo, suele declarar -a través de leyes- algunas carreteras “de necesidad pública, de interés nacional o de interés público”.
Estas leyes serían solo “declarativas”, pero terminan generando consecuencias a nivel político y legal. Al respecto, la SPDA en una opinión legal sobre este punto, señalando que: “la aprobación de este tipo de normas que pretenden priorizar proyectos de inversión en infraestructura e industrias extractivas deben responder a mayores consideraciones, no solo declaratorias, para que puedan ser promovidas. Deben transitar por un cuidadoso análisis técnico y responder a una ponderación equitativa de elementos sociales, económicos, culturales y ambientales en el seno de las autoridades técnicas competentes, no siendo la vía legislativa la idónea para dinamizar estas iniciativas y menos aún sin la solidez técnica que la intervención en los territorios demanda”.
La referida opinión legal también afirma que una ley de este tipo buscaría avalar, regularizar o convalidar un proyecto de carretera como el de Jenaro Herrera – Colonia Angamos, que no cumple con sus obligaciones ambientales, al declararla de “necesidad pública y preferente interés”.
- Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran)
Entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros que se encarga de supervisar, regular, normar, fiscalizar, sancionar, solucionar controversias y atender reclamos sobre las actividades o servicios que involucran la explotación de la infraestructura de transporte de uso público.
Dentro de sus funciones se señala:
– Administrar, fiscalizar y supervisar los contratos de concesión con criterios técnicos, en el ámbito de su competencia, desarrollando todas las actividades relacionadas al control posterior de los contratos bajo su ámbito.
– Velar por el cumplimiento de las normas sobre contaminación ambiental en la explotación de la infraestructura pública de transporte, con excepción de aquellos aspectos que por ley corresponden al ámbito de responsabilidad de otras autoridades.
- Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor)
Supervisa y fiscaliza el aprovechamiento y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque, para su sostenibilidad, de acuerdo con la política y estrategia nacional de gestión integrada de recursos naturales y las políticas sobre servicios ambientales que establezca el Ministerio del Ambiente, en el ámbito de su competencia.
Dentro de sus funciones generales se indica: Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los títulos habilitantes otorgados por el Estado, así como las obligaciones y las condiciones contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos.
Además, verifica si el trazo de la carretera atraviesa una concesión forestal (para forestación y/o reforestación) o alguna otra concesión, como concesiones forestales maderables o concesiones forestales no maderables, ecoturismo, etc., donde tenga supervisión a esos títulos habilitantes.
- Autoridad Nacional del Agua (ANA)
Ejerce la rectoría técnica-normativa y establece procedimientos para la gestión integrada, sostenible y multisectorial de los recursos hídricos en beneficio de los usuarios de agua y población en general.
Entre otras funciones, se encarga de administrar y vigilar las fuentes naturales de agua, evaluar instrumentos ambientales, otorgar derechos de uso de agua, autorizaciones de vertimiento y reúso de agua residual tratada y autorizar obras en fuentes naturales de agua.
Una de sus funciones en específico es “emitir opinión técnica vinculante para la aprobación de instrumentos de gestión ambiental que involucren las fuentes naturales de agua”.
La ANA tiene participación en los permisos que deben tramitarse antes del inicio de obras si el proyecto de carretera atraviesa o usa fuentes naturales de agua.
- Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (Digesa)
Es el órgano de línea dependiente del Viceministerio de Salud Pública. Constituye la Autoridad Nacional en Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria, responsable en el aspecto técnico, normativo, vigilancia, supervigilancia de los factores de riesgos físicos, químicos y biológicos externos a la persona y fiscalización en materia de salud ambiental la cual comprende: calidad de agua para consumo humano, agua de uso poblacional y recreacional (playas y piscinas; características sanitarias de los sistemas de abastecimiento y fuentes de agua para consumo humano, agua de uso poblacional y recreacional; aire (ruido).
Tiene competencia para otorgar, reconocer derechos, certificaciones, emitir opiniones técnicas, autorizaciones, permisos y registros en el marco de sus competencias, ejerce las funciones de autoridad nacional de salud ambiental e inocuidad alimentaria.
La Digesa tiene participación en los permisos que deben tramitarse antes del inicio de obras si el proyecto de carretera atraviesa o usa fuentes naturales de agua.
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