¿Cómo se protege legalmente los pajonales, humedales y páramos?
Al momento, existen dos vías de protección legal (penal y administrativa), pero estos ecosistemas solo están protegidos por la vía administrativa. Por ello, presentamos este análisis para buscar ampliar su protección y defensa.
La vía administrativa
El marco legal podría ser mejorado, pero sí cabe la posibilidad de sancionar a personas que afecten pajonales, humedales altoandinos y páramos. El artículo 5 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763, indica que los recursos forestales comprenden a los bosques naturales, las plantaciones forestales, las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea; y los demás componentes de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética.
Los páramos, bofedales (humedales altoandinos y de costa) y los llamados “pajonales” que se encuentran en valles y montañas son “componentes de la flora terrestre” y, por lo tanto, recursos forestales protegidos por la legislación forestal. El Reglamento de Gestión Forestal aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI, establece en el artículo 207 que es una infracción muy grave “realizar la quema de los recursos forestales que forman parte del Patrimonio”.
Según el artículo 209.2, ante la quema de pajonales, se pueden imponer multas de más de 40 mil soles hasta 20 millones de soles. Aunque dicho monto podrá ser calculado y revisado según los criterios de gradualidad de la sanción (Resolución N° 004-2018-SERFOR-DE), no se podría imponer multas menores a S/ 405. Por otro lado, no todas las autoridades forestales cuentan con un órgano de cobranza coactiva y a esto se suma el hecho de que difícilmente se identifique a los autores de la quema de pajonales y páramos o los mismos no cuenten con medios económicos ni propiedades embargables. Finalmente, el pago de esta multa no se produce y no se genera ningún castigo por el daño cometido.
De acuerdo al Artículo IX de la Ley General del Ambiente (N° 28611), quien cause degradación ambiental está obligado a adoptar medidas para su reparación sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas, civiles y penales. Por tanto, si una persona es responsable de la quema de pajonales, se le puede imponer una sanción penal, y a su vez, administrativa, por un mismo hecho.
La vía penal
Es importante resaltar que la quema de pajonales, humedales y páramos, no está contemplada como un delito penal. Actualmente, solo los bosques o formaciones boscosas son el único recurso forestal cubierto en el código. Así, el artículo 310 establece claramente que “será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones”.
Régimen especial como ecosistemas frágiles
La Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre define a los ecosistemas frágiles como “ecosistemas con características o recursos singulares con baja resiliencia (capacidad de retornar a sus condiciones originales), e inestable ante eventos impactantes de naturaleza antropogénica, que produce en el mismo, una profunda alteración en su estructura y composición. La condición de fragilidad es inherente al ecosistema y sólo se manifiesta bajo las condiciones de disturbio. Queda establecido que, a mayor fragilidad, mayor es la necesidad de protección del ecosistema”.
En el artículo 99 de la Ley General del Ambiente, se menciona que los bofedales, humedales y páramos son ecosistemas frágiles y que las autoridades públicas deben adoptar medidas especiales para su protección. Consideramos que sería importante incluir a los pajonales en dicho artículo.
Con miras a proteger estos ecosistemas, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) gestiona una Lista sectorial de ecosistemas frágiles. Hasta la fecha, se ha registrado once ecosistemas en dicha relación, pero aún no se ha incluido a ningún pajonal, bofedal o páramo.
Medidas de protección y vacíos legales ante la quema de pajonales, páramos, bofedales y humedales
Marco legal
Norma |
Comentarios |
| Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763222 | El artículo 5 indica que los recursos forestales comprenden a los bosques naturales, las plantaciones forestales, las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea; y los demás componentes de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética. Los pajonales, humedales altoandinos y páramos se consideran componentes de flora terrestre. |
| Reglamento para la Gestión Forestal (D.S. N° 018-2015-MINAGRI) | Los artículos 207 y 209 establecen como una infracción muy grave realizar la quema de los recursos forestales que forman parte del Patrimonio, lo cual puede acarrear multas que van desde los más de 40 mil soles hasta 20 millones de soles. |
| Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre (D.S. N° 019-2015-MINAGRI) | El artículo 191 contempla las infracciones leves, graves y muy graves en materia de fauna silvestre, las cuales a su vez podrían ser causadas por una quema de recursos forestales. |
| Reglamento para la Gestión de Plantaciones Forestales y Sistemas Agroforestales (D.S. N° 020-2015-MINAGRI) | El artículo 107 considera como una infracción muy grave el provocar incendios forestales y realizar la quema de recursos forestales. |
| Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Campesinas (D.S. N° 021-2015-MINAGRI) | El artículo 137 considera como una infracción muy grave el provocar incendios forestales y realizar la quema de recursos forestales. |
| Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014 – 2021 (D.S. Nº 034-2014-PCM) | Este plan establece directrices generales en la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), de cumplimiento obligatorio para las entidades públicas del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd). Para prevenir, reducir y controlar los factores de riesgo de desastres, lo cual incluye a incendios forestales bajo ciertas condiciones de riesgo. |
| Código Penal promulgado por Decreto Legislativo Nº 635 | El artículo 310 sanciona con pena privativa de libertad a quien sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones. |
| Ley General del Ambiente Nº 28611 | El artículo 99 menciona que los bofedales, humedales y páramos son ecosistemas frágiles y que las autoridades públicas deben adoptar medidas especiales para su protección. |
| Política Nacional del Ambiente (D.S. Nº 012-2009-MINAM) | El eje de la Política 1 establece que se deben proteger ecosistemas frágiles, como los humedales y las cuencas de la región costera. |
| Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (D.S. Nº 009-2013-MINAM) | El lineamiento 2 establece que debe haber una gestión especial para la conservación y aprovechamiento sostenible de ecosistemas forestales y otros tipos de vegetación silvestre, que se encuentran sujetos a amenazas o procesos de degradación. |
| Estrategia de Diversidad Biológica al 2012 y su plan de acción 2014 – 2018 (D.S. Nº 009-2014-MINAM) | Esta norma busca el uso sostenible de la biodiversidad y contrarrestar sus impactos y amenazas. |
| Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera (D.S. Nº 020‐2008‐EM) | El artículo 11 busca la protección de los bofedales y humedales durante las actividades de exploración minera. |
| Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica (D.S. Nº 087-2004-PCM) | El artículo 9 considera zonas de protección y conservación ecológica a las áreas de humedales. |