Foto: PNUMA

• El siguiente artículo hace un balance de la quinta sesión del Comité Intergubernamental de Negociación para elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos, en particular en el medio marino.
• El evento se realizó en la República de Corea, del 25 de noviembre al 2 de diciembre, y reunió a representantes de más de 150 países.

Escriben: Isabel Calle y Diana Suárez / SPDA

Hoy 2 de diciembre, en la ciudad Busan (República de Corea), concluyó la quinta sesión del Comité Intergubernamental de Negociación para elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos, en particular en el medio marino (INC-5 por sus siglas en inglés), sin que los países parte hayan llegado a un acuerdo.  Por ello, se ha dispuesto que las negociaciones se extiendan en lo que se denominaría la INC-5.2.

Durante la reunión INC-5, desarrollada del 25 de noviembre al 2 de diciembre, más de 150 delegaciones de todo el mundo se reunieron por más siete días, extendiéndose hasta horas de madrugada en varios días. Como era de esperarse, estas largas jornadas de discusión evidenciaron que la comprensión sobre la urgencia de abordar de manera frontal y ambiciosa el problema de la contaminación por plásticos no es uniforme y que, pese a la evidente crisis climática que está afectando a la población mundial, es difícil aún llegar a consensos a nivel político.

A continuación, desarrollamos en qué consistió este proceso de negociación y cuáles fueron los temas más polémicos y por qué no se llegó a acuerdos.

Contexto previo: la Resolución 5/14 de Naciones Unidas

El 2 de marzo de 2022, la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEA), aprobó la Resolución 5/14 con la meta de poner fin a la contaminación por plástico mediante el mandato de construir un instrumento internacional jurídicamente vinculante que aborde este problema.

La Resolución 5/14 solicitaba a la directora ejecutiva del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) convocar a un Comité Intergubernamental de negociación para iniciar trabajos desde el segundo semestre de 2022 y los culmine a finales de 2024. En este contexto, la ciudad de Busán fue la locación de lo que debía ser el quinto y último periodo de sesiones de este comité y que se llevó a cabo esta semana.

Conforme al mandato de la Resolución 5/14, este acuerdo global debía considerar diversos aspectos para tener un acuerdo jurídicamente vinculante y a la altura de las expectativas mundiales dado el contexto actual. Estos aspectos son:

1. Incluir un enfoque que aborde todo el ciclo del plástico: en el entendido de que el plástico es un problema desde su fabricación y no solo cuando se convierte en residuo.
2. Incorporación de principios internacionales: considerar, entre otros, los principios de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992).
3. Participación inclusiva: fomentar la actuación de todos los interesados, incluido el sector privado, y promover la cooperación a nivel nacional, regional y local.
4. Reconocimiento de las realidades nacionales: tener en cuenta las circunstancias y capacidades específicas de cada país.
5. Medidas específicas para el medio marino: incluir disposiciones claras para abordar la contaminación plástica en los ecosistemas marinos.

Adicionalmente, la resolución destaca la necesidad de garantizar una participación lo más amplia y eficaz posible en las labores del grupo de trabajo especial de composición abierta y el Comité Intergubernamental de negociación.

¿Cómo fue el proceso de negociación durante el INC-5?

Tal y como mencionamos inicialmente, el INC-5 ocurrido en Busan sería el último de los 5 períodos de sesiones de negociación del contenido del acuerdo global, seguido de Uruguay, Francia, Kenia y Canadá. En ese sentido, en la plenaria de apertura, el embajador Luis Vayas Valdivieso (Ecuador) señaló que esta tercera versión de borrador de acuerdo, o también llamado el None Paper (NP) 3, sería el punto de partida para las negociaciones de estas jornadas.

Este NP3 fue el resultado de 2 años de negociación y debate y contenía un compilado, más abreviado al NP2 resultado del INC-4, de las principales opciones que habían propuesto los Estados miembros sobre temas como: diseño de productos plásticos, gestión de desechos plásticos, transición justa y contaminación por plásticos existente, entre otros.

Pese a ello, solo el primer día de la plenaria de apertura los Estados miembros destinaron largas horas para intervenir sobre si este NP3 debía ser o no el punto de partida para las negociaciones de los próximos días en el trabajo a realizarse en los grupos de contacto.

En efecto, si bien la mayoría de Estados miembros saludaron el esfuerzo del presidente por el documento oficioso y respaldaron este NP3 en el entendido de que sería complementado y ajustado como resultado de las negociaciones, hubo un grupo de países, principalmente delegaciones de países árabes y Rusia, que no estaban de acuerdo con utilizar este instrumento borrador, bajo el argumento de que este debía presentar todas las posiciones y ser inclusivo.

Este debate de procedimiento, y no de fondo, demoró innecesariamente el inicio del trabajo de los grupos de contacto que estaba programada para ese mismo día, por la tarde.

Foto: SPDA

Los grupos de contacto

El Comité Intergubernamental estableció como metodología de trabajo que los diversos apartados del NP3 sean discutidos y negociados por las delegaciones en los tres primeros días del INC-5 mediante el establecimiento de grupos de contacto. Estos grupos son espacios de trabajo en donde cada delegación tiene derecho a un asiento para pedir la palabra, debatir, proponer y consensuar determinados temas del borrador del acuerdo global, bajo la dirección de los copresidentes designados para presidir los grupos de contacto (dos por cada grupo de contacto).

El Comité Intergubernamental de negociación estableció la siguiente división de grupos de contacto para la revisión de los siguientes temas para el acuerdo global:

• Grupo de Contacto 1 (GC1): Productos plásticos, químicos de preocupación, diseño y producción/supply.
• Grupo de Contacto 2 (GC2): Gestión de desechos plásticos, emisiones y liberaciones, contaminación plástica existente, incluyendo al medio marino y transición justa.
• Grupo de Contacto 3 (GC3): Financiamiento, incluyendo el establecimiento de un mecanismo financiero, construcción de capacidades, transferencia de asistencia técnica y tecnológica y cooperación internacional.
• Grupo de Contacto 4 (GC4): Implementación y cumplimiento, planes nacionales, reporte, monitoreo del progreso, efectividad en la evaluación, intercambio de información, educación e investigación.

Los trabajos de los grupos de contacto se realizaron desde el 25 de noviembre por la tarde y finalizaron el 28 de noviembre por la noche. Atendiendo a la solicitud de delegaciones pequeñas, se estableció un máximo de dos grupos de contacto en simultáneo, con el fin de garantizar una mayor participación e inclusividad.

Al igual que las sesiones plenarias del Comité Intergubernamental de Negociación, las reuniones de los grupos de contacto estuvieron abiertas a observadores. Sin embargo, estos no tenían derecho a realizar intervenciones.

Contrario a lo que se había solicitado en la plenaria de apertura del INC-5, lejos de evidenciarse consensos en torno a la redacción de artículos para ir construyendo una versión final de acuerdo, se observó a distintas delegaciones intervenir para proponer textos nuevos, así como términos, palabras e incluso se generaron debates en torno a la redacción de los títulos de los artículos. Aunado a ello, las intervenciones develaron fuertes divergencias en torno al tratamiento de ciertos temas del tratado, con lo cual ya se veía venir que llegar a un consenso sobre ellos sería todo un reto en esta última negociación.

En efecto, se observó que existió una fuerte presión de ciertos países por oponerse a ciertos artículos que a simple vista eran menos polémicos y más evidentes de atender de manera urgente, como el correspondiente a los desechos plásticos existentes y la transición justa.

Lamentablemente, no se apreció un avance eficiente ni constructivo en todos los grupos de contacto: sea porque se discutieron reglas de trabajo para revisar los artículo línea por línea (con lo cual sería imposible terminar de revisar y consensuar todos los temas encomendados), porque se discutían temas de procedimiento, porque se pretendían insertar términos propios de cada país o porque se cuestionaba si las disposiciones, aún las más urgentes, debían ser mandatorias o a criterio de cada país según sus capacidades y circunstancias nacionales (lo cual esboza la intención de un acuerdo flexible).

En ese sentido, no se observó tampoco un avance uniforme ni una conciencia de todos los Estados miembros sobre la premura en el tiempo, especialmente por parte del grupo minoritario (aunque económicamente fuerte) de los llamados “grupo de ideas afines”, cuya intención parece haber sido, más bien, la de cuestionar todos los temas posibles con el fin de dilatar y redundar en las discusiones para no llegar a consensos.

No obstante, se debe rescatar el esfuerzo que hicieron un numeroso grupo de Estados para proponer y presentar redacciones de artículos conjuntos pese a sus diferentes contextos socioeconómicos, con el fin de avanzar de manera eficiente y constructiva y cumplir con el objetivo del mandato de la resolución 5/14 y de obtener un acuerdo ambicioso que sea capaz de atender la urgencia climática. Tal es el caso del grupo de más de 94 Estados miembros, quienes insertaron durante el INC-5 una propuesta de artículo 6 (producción sostenible) en donde incluyen metas de reducción en un abordaje de todo el ciclo de vida del plástico, como lo manda la referida resolución. Esta propuesta fue firmada por miembros como Rwanda, Chile, Colombia, Canadá y 27 países de la Unión Europea. Como era de esperarse, Estados Unidos, China, Rusia no estuvieron alineados a esta propuesta.

Participación de los observadores

Tampoco se vio una negociación totalmente participativa, flexible e inclusiva por parte de los observadores. Si bien las plenarias y los grupos de contacto estuvieron abiertas a estas personas, estos no tenían derecho a pedir la palabra para formular alguna intervención formal. Adicionalmente, algunos grupos de contacto tenían salas con capacidad muy limitada, por lo que había pocos espacios para los observadores y por ello a muchos les fueron cerradas las puertas.

Es más, las puertas les fueron cerradas los días 29, 30 y 31 de noviembre, donde se llevaron a cabo las llamadas “reuniones informales”, las cuales fueron programadas por el Comité Intergubernamental de Negociación para seguir discutiendo sobre los puntos en los que no se había llegado a consenso e intercambiar posiciones de manera interna.

Si bien es cierto estamos frente a una negociación internacional en donde son los Estados miembros quienes finalmente decidirán la adopción o no de este tratado internacional y su contenido, es bueno escuchar a todas las partes involucradas. No olvidemos que estamos hablando de un instrumento que va a comprometer derechos humanos y abordará temas cruciales como: la salud de las personas, la afectación de la biodiversidad, la situación de poblaciones vulnerables (quienes tienen una participación significativa en el ciclo de vida de los plásticos, incluyendo a los recicladores, poblaciones indígenas y mujeres), además de transición justa, transparencia e información para los consumidores. Así también, la evidencia científica para sustentar las medidas a adoptar.

En efecto, un tratado de estas características, y que marcará un hito en la historia de la humanidad, no puede desconocer la opinión y aportes de las personas afectadas directamente por la contaminación por plásticos ni de las organizaciones que las representan, así como tampoco puede desconocer los aportes de la comunidad científica.

Por ello, más allá de las declaraciones sobre participaciones virtuales  e intervenciones puntuales (se dio una el 27 de noviembre debido a la insistencia al presidente durante la plenaria y otra el día 2 diciembre a horas de la madrugada, hacia el cierre del INC-5), hubiera sido idóneo que los grupos y coaliciones de organizaciones de la sociedad civil, coaliciones de empresas y de científicos que abogan por un acuerdo global, así como representantes de juventudes y de pueblos indígenas, tengan algún mecanismos formal que les dé la posibilidad de intervenir y ser escuchadas en un mismo espacio por las más de 150 delegaciones que estuvieron estos días sustentando sus posiciones y, en muchos casos, sus intereses propios.

Cabe señalar que, en la sesión de apertura, el presidente también resaltó que este INC-5 sería un espacio participativo e inclusivo en donde todas las voces serían escuchadas, lo cual lamentablemente no ocurrió, apartándose del mandato de la resolución 5/14 que demanda un proceso fomente la actuación de todos los interesados, incluido el sector privado, y que promueva la cooperación.

Foto: Daniel Contreras / Conservamos por Naturaleza

Los temas más polémicos en las negociaciones del tratado

Cómo ya se ha mencionado, el proceso de negociación en Busan ha sido complejo, debido a las diferentes posiciones entre Estados, lo que finalmente llevó a que no se concretara un tratado. Fueron tres los temas más polémicos durante las negociaciones:

1. El Ciclo de vida del plástico y el diseño de productos plásticos

​La Resolución 5/14 destaca que, debido a los impactos generados por la contaminación por plásticos, esta problemática debe abordarse, junto con sus repercusiones, mediante un enfoque integral que abarque todo el ciclo de vida del plástico. Esto implica intervenir en todas las etapas del proceso, desde la extracción y transformación de las materias primas hasta el diseño, fabricación, distribución, uso y disposición final.

Durante las negociaciones, los borradores del acuerdo revelaron profundas discrepancias sobre este enfoque. Países como Arabia Saudita, Rusia e Irán, integrantes del denominado “grupo de ideas afines” sostuvieron que el tratado no debería centrarse en la producción, argumentando que esta no forma parte del ciclo de vida del plástico. Según su postura, la gestión de residuos constituye la solución principal a la contaminación por plásticos. Esta posición refleja claramente la importancia de los combustibles fósiles y la industria petroquímica en sus economías, ya que la producción de plásticos es uno de los principales motores del crecimiento de la demanda de petróleo.

Sin embargo, debemos considerar que la discusión​​​ respecto a la inclusión o no de la producción dentro del ciclo de vida del plástico está íntimamente ligada a las decisiones que se vienen tomando a nivel internacional para la reducción de los gases de efecto invernadero con la finalidad de alcanzar el objetivo de 1.5 grados en el Acuerdo de París. Sobre ello, debemos recordar que fue durante la 28ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP28), celebrada en Dubái (Emiratos Árabes Unidos), donde se acordó abandonar gradualmente los combustibles fósiles, reconociendo el impacto de ellos para la crisis climática.

Por lo tanto, buscando coherencia entre los objetivos de este acuerdo ambiental multilateral, lo esperable es que se opte por la decisión de incluir a la producción como parte del ciclo de vida del plástico y se definan metas globales de reducción progresiva de la producción de plásticos (artículo 6).

2. Sustancias químicas

Si bien la contaminación por plásticos es claramente visible y evidente, no ocurre lo mismo con las sustancias químicas presentes en ellos. Los plásticos carecen de etiquetado, lo que impide conocer qué sustancias químicas contienen, dificultando su manejo seguro y evitando que puedan ser identificadas o gestionadas adecuadamente. Esta falta de transparencia respecto a las sustancias químicas debilita los principios de la economía circular. Contar con más información a lo largo de todas las etapas del ciclo de vida del plástico sería crucial para tomar decisiones informadas, desde la elección de materiales en la fase de diseño y la manipulación durante la fabricación, hasta el uso de los productos, la gestión de residuos y la reutilización o reciclaje.

Aunque las sustancias químicas presentes en los plásticos no son visibles, sí se conocen los impactos que muchas de ellas tienen en la salud humana y en el medio ambiente. Por ello, uno de los temas centrales en las negociaciones ha sido el establecimiento de criterios para identificar determinadas sustancias químicas que se utilizan en la producción de los plásticos, así como los previstos en el anexo del tratado, con la finalidad de restringirlos o eliminarlos.

Asimismo, otro aspecto relacionado con este tema es la necesidad de establecer criterios y requisitos ambiciosos, vinculantes y armonizados para garantizar la transparencia en la información sobre las sustancias químicas empleadas en la producción de plásticos, así como en los materiales y productos plásticos, de modo que se pueda asegurar que dicha información esté disponible para el público en todas partes.

3. Financiamiento

Uno de los temas más relevantes en un tratado de esta naturaleza, y que influye directamente en su nivel de ambición, es cómo se financiará su implementación, un aspecto sobre el cual aún no se ha alcanzado consenso. Algunas partes proponen la creación de un mecanismo financiero independiente dedicado exclusivamente al Tratado sobre los Plásticos. Por otro lado, hay quienes sugieren aprovechar marcos ya existentes, como el PNUMA o el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). Además, se ha planteado la posibilidad de imponer una tasa global a los productores de polímeros plásticos primarios como una opción de financiamiento.

La importancia del financiamiento es aún más crucial para los países en desarrollo cuando se busca una transición justa hacia la eliminación del plástico. Esto se debe a que las comunidades más afectadas o dependientes del plástico necesitan apoyo financiero para adaptarse a los cambios. Asimismo, es fundamental respaldar a los recicladores, promoviendo su organización y adaptación a las medidas que se implementarán tras la aprobación del tratado. Por último, no podemos pasar por alto el impacto que dicho tratado tendrá en las poblaciones indígenas, cuyos ecosistemas, sufren la contaminación por plásticos.

Foto: EFE

¿Qué se viene después?

El 1 de diciembre por la tarde, en un intento por consolidar nuevamente los aportes de las delegaciones durante las jornadas de trabajo del INC5, el presidente compartió una nueva propuesta de texto, o también llamado none paper 5 (NP5). Como ya se ha señalado, el INC5 concluyó sin que los Estados miembros lleguen a un acuerdo. En el día de cierre, el presidente anunció que el texto propuesto, y de su autoría, quedaba abierto a discusión para una próxima negociación.

Lamentablemente, y como lo señalaron diversas delegaciones y organizaciones en el día de cierre, esta propuesta no atendería de forma frontal los problemas relacionados al control sobre la producción de plástico, las sustancias químicas el financiamiento y seguiría alejado de lo que la mayoría de países buscan. Inclusive, mantiene opciones de no texto en temas urgentes y continúa el uso de múltiples corchetes que regresan a un texto confuso y complejo como el que resultó del INC4, con lo cual parece que los esfuerzos realizados en estos días de trabajo no habrían dado el fruto esperado. Finalmente, diversas opciones de texto no hacen mención alguna a temas claves como derechos humanos, pueblos indígenas, biodiversidad (cero mención en todo el texto), entre otros.

Esto no es sorprendente  ya que, si bien se habría logrado un consenso entre más de 94 países que quieren un acuerdo ambicioso con metas claras para poner fin a la contaminación por plásticos, como se mencionó anteriormente, existe una minoría de países respaldada por la industria de los combustibles fósiles que están haciendo todos los esfuerzos posibles para entorpecer y dilatar este proceso, lo cual ha generado frustración y decepción en todos aquellos que aspiramos a un acuerdo global significativo y vinculante.

Lamentablemente, tampoco se determinaron reglas de procedimiento para arribar a un acuerdo global por mayoría, por ejemplo, mediante un sistema de votación en donde el acuerdo se tome con el voto favorable de ¾ de votos.

Al respecto, consideramos que si no se adoptan decisiones firmes de este tipo, es probable que cualquier esfuerzo que se realice en una próxima negociación para volver a debatir un acuerdo ambicioso será en vano, por más que se haya logrado el consenso de un gran número de Estados. Ello conducirá a que siga primando la voz de las minorías que están defendiendo intereses económicos propios y no están a la altura de la emergencia climática.

Al cierre de esta nota, no se han revelado detalles del lugar ni fecha de este segundo intento para llegar a un consenso a nivel global en un INC5.2. Esperamos que la Presidencia del Comité Intergubernamental de Negociación rescate las lecciones aprendidas de este proceso y que, con los avances y consensos arribados por una mayoría de países, se pueda avanzar de forma célere y constructiva en la adopción de un acuerdo que busque hacer frente a la contaminación por plásticos, estableciendo metas de reducción en la producción, así como medidas frontales frente al diseño del producto, liberaciones al ambiente y gestión de desechos, entre otros temas, con un enfoque de derechos humanos y considerando el impacto las poblaciones vulnerables en todo el ciclo de vida del plástico.

Datos:

• Propuesta de nuevo texto del presidente del INC, publicado el 1 de diciembre de 2024: https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/46710/Chairs_Text.pdf
• Estudios revelan que la producción de plásticos representa aproximadamente el 12% de la demanda total de petróleo y el 8,5% de la demanda total de gas natural (https://www.cell.com/action/showPdf?pii=S2590-3322%2824%2900541-4).
• Cada minuto, el equivalente a un camión lleno de plásticos ingresa al océano. Mientras tanto, se estima que para el 2040 la producción de plástico podría duplicarse (https://www.swissinfo.ch/spa/hasta-11-millones-de-toneladas-m%C3%A9tricas-de-pl%C3%A1stico-cubren-el-fondo-marino,-seg%C3%BAn-estudio/75097811)