Economista Manuel Glave. Fotos: SPDA y CIUP

¿Cuáles son las ideas que están detrás de la construcción de carreteras en la Amazonía peruana? Virtualmente todas asocian las carreteras a progreso, desarrollo, modernidad. ¿Desde cuándo están estas ideas allí? ¿Cuántas de ellas son mitos? ¿Cuántas carreteras en la Amazonía se han construido, sustentándolas con mitos? ¿Y si no se construyen las carreteras, qué alternativas se les da a las comunidades que se encuentran aisladas? Planteamos estas y otras preguntas a Manuel Glave, doctor en Economía por la Universidad de Illinois, investigador principal de Grade, profesor principal del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú y especialista en desarrollo rural, economía ambiental y recursos naturales.

En los últimos cien años o más podría hablarse de una continuidad en la línea de pensamiento y acción de las autoridades políticas que permanece al considerar la Amazonía como un espacio “a conquistar, colonizar, de recursos disponibles”. Es más, revisando una memoria del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) por el Bicentenario, se puede rastrear esas ideas hasta inicios de la República, donde se asume casi una labor civilizadora al integrar la Amazonía al resto del país a través de ferrocarriles y carreteras. En la actualidad se vinculan las carreteras a progreso, desarrollo y modernidad, de forma unívoca. ¿Qué tanto de esas ideas considera que permanecen en la actualidad y siguen considerándose válidas desde quienes promueven las carreteras? 

Lo primero que me parece importante resaltar es que hay dos conjuntos de no sé si decirles percepciones irreales o mitos. Uno de ellos efectivamente tiene que ver con esta asociación de que la infraestructura vial es sinónimo de modernización y mejora. Todas las grandes historias de la economía y sociedad peruana en el siglo XIX, con la construcción ya sea de carreteras, las emblemáticas obras de los ferrocarriles en el centro y sur, las primeras carreteras a fines del siglo XIX y principios del XX, el rol que tuvo la conscripción vial en el oncenio de Leguía y ya desde Odría hasta Belaunde, tenemos una construcción de la Red Vial Nacional, donde si estás conectado a la gran red de la capital y de la costa, estás bien. Si no, estás aislado y vas a estar en peores condiciones.

Las consideraciones, en relación a los impactos ambientales de la construcción de la carretera, más allá de que el instrumento “estudio de impacto ambiental” recién aparece oficialmente a mediados de los 90, en realidad recién entran en consideración en el siglo XXI. Es decir que inclusive en las últimas dos décadas del siglo XX, a pesar de que ya había consenso internacional respecto a la necesidad de tomar en consideración impactos ambientales y tener planes de mitigación o, en el caso extremo, el rechazar la viabilidad de un proyecto de inversión, en el caso peruano esto recién se internaliza en la gestión pública y ha entrado en nuestro último siglo XXI.

Así que ahí hay un primer estereotipo: que la carretera o el ferrocarril es sinónimo de modernización y progreso. Por supuesto, este estereotipo olvida el contexto biofísico de la Amazonía, porque inclusive si uno no toma en consideración los aspectos ambientales, desde el punto de vista de ingeniería y cultural de los territorios indígenas, construir carreteras o construir ferrocarriles, ciertamente es mucho más complejo y difícil en la Amazonía que en la costa, e inclusive que en la sierra.

El segundo grupo de mitos o percepciones fantasiosas es cómo se percibe al espacio amazónico o al territorio amazónico en el imaginario político peruano a nivel nacional y en particular en las élites dominantes que han gobernado históricamente el Perú, inclusive hoy con esta coyuntura que vivimos de “élites informales precarias” y con intereses mafiosos que están gobernando el país. En cualquiera de los casos todos estos grupos gobernantes han percibido y perciben a la Amazonía como un territorio relativamente homogéneo, despoblado y que tiene que servir para el progreso del país a través de la provisión de materias primas, alimentos y si tuviera una riqueza como el petróleo o el oro, pues la extracción de madera, petróleo u oro.

Entonces se percibe que el territorio de la Amazonía es un territorio en el cual se puede construir carreteras y aprovechar para extraer madera, oro o petróleo, y sin preocuparse por los impactos porque primero, hay poca gente, y segundo pues todos son bosques y hay millones de bosques y qué pasa sin desbosco una pequeña fracción.

Por supuesto que esto es totalmente incorrecto desde el punto de vista técnico, dado todo lo que hemos construido a nivel mundial y en el Perú también, alrededor de lo que se conoce como un sistema de gestión pública ambiental, con todos los ingredientes no solo de un estudio de impacto ambiental (EIA) sino también de otros instrumentos como los estudios de ambientales estratégicos, estudios de impactos acumulativos, instrumentos de ordenamiento territorial y obviamente en el caso de la Amazonía toda la dimensión intercultural y de lo que significa los derechos territoriales de los pueblos originarios. Por múltiples motivos, estos mitos no solamente son mitos, es decir, no son realidades, sino que claramente conducen a decisiones que son incorrectas, que generan costos irreversibles y, por lo tanto, es urgente tener una suficiente claridad para enfrentar esa narrativa basada en esos mitos.

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Vía que parte de Iquitos y afecta a la comunidad nativa huitoto muruy Centro Arenal, en Loreto (setiembre del 2023). Foto: Vico Méndez / SPDA

¿Quién define que una carretera se construya en la Amazonía? ¿Qué tanto pesan los criterios económicos, sociales y ambientales para la priorización de un proyecto de conectividad?

Aquí hay que poner por delante la jerarquización que tiene el sector Transportes de la infraestructura vial. Hay carreteras que tienen una importancia nacional, que forman parte del Sistema Vial Nacional, pero hay otras carreteras o caminos que tienen un rol secundario, que forman parte de una Red Vial Subnacional y, por lo tanto, ya tendrían más competencia los gobiernos subnacionales y menos competencia el sector Transportes del gobierno nacional.

Ahí hay un primer punto a tomar en consideración: ¿Quién es el ente rector para tomar decisiones? Esto depende de la categoría o jerarquía de los caminos y carreteras.

En cualquiera de los casos, a mi juicio es cierto que hoy en día una carretera del Sistema Vial Nacional no puede hacerse el muertito en relación a las consideraciones ambientales y culturales. Es decir, una carretera de la envergadura de lo que fue la Interoceánica Sur o de lo que sería el completar la Interoceánica Centro, desde Pucallpa-Cruzeiro do Sul, y conectarla a Lima, Callao o Chancay, son carreteras que forman parte del Sistema Vial Nacional y el sector Transportes no va a poder evitar no solamente pasar por el estudio de impacto ambiental, que a pesar de los avances que tiene es limitado, sino que también tendría que tener algunas consideraciones como los procesos de consulta previa, la posibilidad de tener algunas aproximaciones de impactos acumulativos y ojalá alguna vez una visión territorial o ambiental estratégica.

En cambio, cuando pasamos a la responsabilidad de un Gobierno Regional, en un camino regional o peor aún, en un camino vecinal con gobiernos locales, pues es relativamente menos complicado que esa autoridad se haga de la vista gorda y salte u omita consideraciones ambientales, sociales y culturales. Así que esa es una primera consideración a tomar, la jerarquía o categoría. Por ejemplo, hoy día se está poniendo en la mesa de debate la discusión sobre la carretera Boca Manu – Boca Colorado, que es una vieja aspiración de la región Madre de Dios, de que la provincia del Manu no dependa de su conectividad con el Cusco y que, más bien, se articule con su capital Puerto Maldonado, que tiene una conectividad bimodal: fluvial-vial. Entonces, el argumento que esgrime el Gobierno Regional de Madre de Dios es que es un camino vecinal y no tiene que pasar por la serie de regulaciones y controles de una infraestructura vial nacional. Lo cierto es que ese tramo de Boca Manu – Boca Colorado fue pensado y formulado hace 60 años como parte de una infraestructura vial nacional y no es un camino vecinal.

En segundo lugar es que inclusive el gobierno nacional, a pesar de que no se puede hacer el muertito y peor aún los gobiernos regionales y locales que se hacen el muertito con mayor fuerza, todos ellos incluyendo el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) terminan haciendo mal el trabajo de combinar estas consideraciones formuladas en la pregunta, es decir, priorizan caminos y carreteras en función de disponibilidad de recursos financieros, de población que está demandando el proyecto o grupos económicos que están exigiendo el proyecto de inversión y, por lo tanto, no ponen en la mesa técnica de consideración los aspectos sociales y ambientales.

¿Qué ocurre cuando inclusive si hago caso omiso a las consideraciones ambientales y (me guío) exclusivamente por los aspectos económico-productivos, y con un análisis económico financiero demuestro que la carretera no es viable o no es rentable la inversión? Entonces se justifica la inversión desde el punto de vista de la necesidad de reducir los costos para las comunidades locales. Se ponen otras variables en la mesa e igual se empuja el proyecto por consideraciones más de índole económico-políticas de grupos de interés o simplemente de disponibilidad de financiamiento. Eso es lo que está detrás del debate tanto en Pucallpa – Cruzeiro do Sul como en Boca Manu – Boca Colorado y un conjunto de otras carreteras que se han estudiado. Conservación Estratégica (CSF) ha hecho un estudio de más de veinte carreteras en la Amazonía peruana y brasileña, y la gran mayoría de las carreteras analizadas arrojan un resultado negativo desde el punto de vista económico-financiero.

[Ver además>[Entrevista] ¿Cómo se diseña y desarrolla una carretera en la Amazonía peruana?]

De un lado, la Carretera Interoceánica, del otro, la deforestación causada por la minería ilegal en La Pampa, Madre de Dios. Foto: Vico Méndez / SPDA

¿Por qué las autoridades no abordan las consecuencias negativas que también generan las carreteras, como el tráfico de tierras, deforestación, afectación a la fauna silvestre, incluso el crecimiento de actividades ilegales como la tala ilegal, minería ilegal o amenazas recientes como el narcotráfico en varias zonas de frontera?

Recordando lo que fue la Interoceánica Sur cuando el gobierno del presidente Toledo identificó, si no me equivoco, un portafolio de 20 proyectos de prioridad nacional. Estos proyectos fueron exonerados de pasar por una serie de controles incluyendo el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Estos proyectos de inversión solamente se sometieron a los instrumentos técnicos llamados Estudios de Factibilidad.

Recordemos que es una carretera que ya existía, con trochas carrozables, con carreteras afirmadas, pero no como la actual carretera moderna pavimentada. Cuando se publicó el Estudio de Factibilidad de la Interoceánica Sur, antes de que comenzara la construcción de los diferentes tramos, cuando se aprobó su construcción, se aprobó con un documento técnico llamado Estudio de Factibilidad que claramente estaba mal elaborado. Muchos investigadores e investigadoras documentaron en su momento que las proyecciones de ingresos por comercio traído de Brasil estaban sobreestimadas, que las estimaciones respecto al aumento de la productividad en las fincas agropecuarias en la región Madre de Dios estaban sobreestimadas, eso sin tomar en consideración los efectos negativos de la expansión de la minería o la presión sobre áreas protegidas o territorios indígenas.

Es decir, inclusive sin tomar en consideración lo que llamaríamos externalidades ambientales y sociales, el análisis económico-productivo del estudio de factibilidad era de muy mala calidad y, sin embargo, fue aprobado. Con ese instrumento se dio luz verde a la inversión de más de mil millones de dólares al final. Más allá de los temas de corrupción y de la debilidad institucional, el hecho es que el instrumento técnico no jugó el rol de control de la toma de decisiones respecto a una inversión pública.

Así que ahí se aprendió sobre cómo hacer un estudio de factibilidad con información mucho más sensata que la que se presentó en ese documento. Invito a todas y a todos los que lean esta nota que revisen el estudio de factibilidad de la Interoceánica Sur. Se proyectan unos ingresos totalmente exagerados tanto desde el lado del aumento de productividad en el territorio peruano como desde el lado de lo que significaría el comercio de productos provenientes de Brasil.

Entonces, ¿por qué se hizo? Primero porque se trucó el instrumento. Segundo, porque se exoneró de los otros instrumentos de control como son el EIA y otros; y tercero, porque hay grupos económicos que presionan al aparato público nacional en este caso. Cuando el camino es regional o vecinal, grupos económicos que presionan al gobierno regional o nacional. ¿Por qué no se toman en consideración las consecuencias negativas? Ciertamente porque los propios grupos interesados en esas consecuencias negativas empujan que la carretera se construya, tanto el sector maderero ilegal, el sector minero ilegal o el sector de cultivos ilícitos para el narcotráfico están interesados en que la carretera se termine de consolidar.

Es un tema polémico, no es fácil de abordar porque no podemos poner en el mismo saco el narcotráfico con la minería y la tala. Al narcotráfico en el fondo no le conviene tanto la construcción de la carretera porque también acerca las fuerzas del orden y podría generar alguna posibilidad de interdicción y, por lo tanto, si bien les conviene la carretera, los obliga a invertir en mayores costos en corrupción para poder operar. Pero en principio, si no ponemos el tema del narcotráfico y nos quedamos solo con minería ilegal, tala ilegal y expansión de la agricultura migratoria con deforestación, es evidente que las carreteras en la Amazonía van a generar estos resultados.

Deforestación de boques en los alrededores de la carretera Jenaro Herrera-Requena en el departamento de Loreto. Foto: SPDA

Muchas carreteras en la Amazonía se idean fuera del contexto de actividades ilícitas que claramente hay en zonas muy próximas a donde se van a ejecutar. Por ejemplo, áreas donde se busca hacer tala ilegal, tráfico de tierras, minería ilegal o narcotráfico. ¿Podemos o debemos pensar en evaluaciones técnicas de los proyectos de carreteras, abstrayéndose del contexto social o económico? ¿No podemos interiorizar el sentido de la realidad en esas evaluaciones técnicas?

Hay que poner dos puntos aquí en la discusión. El primero: en los instrumentos técnicos sustentatorios que le dan viabilidad a la inversión pública debería incorporarse de manera sencilla pero robusta indicadores referidos a los costos ambientales y sociales. Es decir, si ya sabemos por experiencia que la construcción de caminos en la Amazonía tiene efectos negativos en términos de deforestación, de riesgos que enfrentan áreas protegidas o territorios indígenas y posibilidades de ampliación de actividades lícitas como el narcotráfico, entonces se debería poner en las guías metodológicas con claridad que los estudios técnicos incorporen esa información en el lado de los costos del proyecto para poder tomar una decisión más inteligente y sensata.

Sabemos que esto es hoy una ilusión. Eso no va a ocurrir en el corto plazo, pero hay que ir construyendo esa capacidad técnica para que, en las guías metodológicas de los estudios de impacto ambiental, por ejemplo de caminos, o en las guías metodológicas de los estudios de factibilidad, se incorporen estas dimensiones de costos sociales y ambientales.

La experiencia que ya tienen organizaciones como Conservation Strategy Fund o el propio Banco Mundial son suficientes como para poder tener esta plantilla de información técnica que se debe recoger y presentar para la toma de decisiones. A mi juicio es evidente que la gran mayoría de caminos y carreteras en la Amazonía no pasarían esa prueba y quedarían consideradas como no viables, ya sea porque no tienen viabilidad financiera o porque a pesar de que tienen viabilidad financiera, tienen demasiados riesgos sociales y ambientales.

Lo segundo que hay que poner en la mesa de consideración es ¿entonces qué hacemos con las poblaciones que efectivamente demandan mayor y mejor conectividad? Yo puedo estar de acuerdo con que una carretera no es viable porque afecta el bosque primario, porque pone en riesgo a un área protegida o porque a través de actividades ilícitas pone en peligro los derechos territoriales indígenas, ergo no a la carretera. Perfecto. Pero aquellas comunidades que iban a ser conectadas y que ya no van a ser conectadas, ¿qué reciben a cambio de no ser conectadas? Porque tampoco vamos a decir que por los costos sociales y ambientales no es viable la construcción de la carretera y que esas comunidades se queden ahí, sin ningún tipo de inversión pública que reduzca sus costos de transporte y que los acerque a tener un mejor acceso a mejores servicios públicos.

Entonces hay que abordar qué alternativa de conectividad se debe brindar a estas comunidades locales donde los estudios técnicos y desde una mirada ambiental, territorial y de interculturalidad, concluimos que no son viables. Ahí nos enfrentamos a un dilema político-económico, porque es incuestionable que habría que discutir cómo mejorar el transporte fluvial, para que sea más rápido y que cumpla con estándares de seguridad, pero también potencialmente subsidiado, porque la rentabilidad del servicio de transporte fluvial de calidad no va a pasar un mínimo de condiciones porque tampoco se puede cobrar precios muy elevados para una cantidad de población tan baja. Entonces, el aparato público va a tener que subsidiar ese transporte fluvial y en algunos casos inclusive, subsidiar un puente aéreo.