La expansión de actividades extractivas en Madre de Dios ha generado una ocupación desordenada y violenta del territorio, con costos sociales y ambientales superiores a los beneficios que traen.

Solo en el caso del oro, desde la década del 70 se han presentado por lo menos tres ciclos de conflictos. El primero se produjo entre 1978 y 1982, y se dio entre mineros artesanales y concesionarios mineros a los que el Estado había otorgado derechos sin un previo análisis del uso del territorio.

En la década del 90 se desató un nuevo conflicto entre mineros en proceso de formalización y comunidades indígenas debido a las pretensiones de los primeros de desconocer los derechos territoriales de los segundos. Este conflicto llegó a su punto más álgido a principios de 2001, cuando el Estado intervino en Madre de Dios para suspender el otorgamiento de concesiones sobre territorios en disputa. Desde el 2005 la región ha vivido un nuevo ciclo de conflictos entre mineros, comunidades nativas, reforestadores y otros usuarios de bosque por la expansión acelerada de minería aurífera en la región.

En todos estos conflictos el Estado ha tenido un rol central: otorgando derechos de uso de suelo de manera descoordinada; resolviendo de manera ineficiente los conflictos creados por sus propias políticas; no protegiendo los derechos de individuos y comunidades afectados por invasiones de terceros. Esta lógica de acción estatal se explica en parte por la práctica rentista de sucesivos gobiernos para promover aquellas actividades extractivas favorecidas por los precios internacionales de materias primas.

 

Tercera fiebre de oro, políticas de formalización y devastación ambiental

Desde mediados del 2005 Madre de Dios enfrenta una tercera fiebre de oro. El desorden en la ocupación del territorio y la poca capacidad del Estado para regular su uso de manera adecuada han hecho que sea más complicado lidiar con este problema que ha dejado consecuencias ambientales y sociales devastadoras: una huella de 50 mil hectáreas de bosque deforestado; altos niveles de concentración de mercurio en población humana y especies de la región; trabajo forzado y trata de personas en campamentos ilegales.

Para entender el proceso de expansión acelerada de minería aurífera desde el 2005 se debe mirar a las acciones del Estado para hacerse cargo de este problema.

La promoción de una política minera agresiva

Madre de Dios ha sufrido los efectos de una política nacional de desarrollo que privilegia a la minería sobre el desarrollo de otras actividades. En el caso de la pequeña minería, esta priorización se ha limitado solo al otorgamiento acelerado de derechos mineros para la obtención de rentas, sin que dicha política haya sido acompañada de políticas efectivas de asistencia técnica, monitoreo y fiscalización a este sector. A continuación presentamos un panorama de las acciones del Estado para regular la pequeña minería desde el 2002.

 

2002 – 2005 El Estado resuelve conflictos y cobra rentas

En el 2002 comenzó el primer proceso de formalización de la pequeña minería. De manera paralela se inicia el proceso de descentralización que transfería a los gobiernos regionales una serie de competencias, una de ellas vinculada con la regulación de la pequeña minería.

Entre el 2002 y el 2005, el proceso de formalización se dio en un escenario relativamente estable: el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales tenían que resolver solo los casos de minería informal preexistentes al 2002. En el caso de Madre de Dios implicaba atender los conflictos entre mineros en proceso de formalización y comunidades nativas. El principal foco de actividad minera se concentraba en Huepetuhe, que para entonces representaba el 60% de las áreas de interés minero concesionadas en ese periodo.

Las acciones de apoyo del Estado a pequeños mineros en términos de capacitación o transferencia tecnológica fueron mínimos, limitándose a iniciar un proceso de formalización de aproximadamente 562 expedientes mineros, sin que dichas acciones fueran de la mano con la implementación de tareas de monitoreo y fiscalización a actividades de minería.

Para fines del 2005 el otorgamiento de concesiones mineras estaba todavía a cargo del Gobierno Nacional, que en el proceso se limitó a establecer una moratoria para el otorgamiento de derechos mineros sobre casi 425 mil hectáreas que tenían en conflicto a mineros informales y comunidades indígenas.

 

2006 – 2009 El Estado no sabe qué hacer con la minería informal

En el 2006 la minería aurífera empezó a expandirse hacia zonas en las que había tenido menor presencia. La expansión más importante se dio sobre la quebrada de Guacamayo. En solo tres años se deforestaron casi 7.000 hectáreas, avanzando desde el río Inambari en dirección a la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata.

Las denuncias de reforestadores, campesinos, ONG’s y otros actores llevaron a que el Gobierno tratara de tomar medidas al respecto. En este período se dieron infructuosos esfuerzos por solucionar el problema. Por un lado las entidades nacionales y regionales encargadas de la regulación de la minería seguían promoviendo esta actividad, y por otro las autoridades encargadas de velar por el uso sostenible de recursos -en todos los niveles de gobierno- intentaban responder a las demandas de acción estatal para detener un tipo de minería que ya no tenía solo rasgos de informalidad, sino de criminalidad (invasiones organizadas de predios agrícolas y concesiones forestales, con el uso de violencia y extorsión).

El 2009 fue un año de transición fundamental en las políticas del Gobierno frente a la minería informal:

• En enero el Gobierno nacional decidió hacer cambios a la Ley de Formalización para que los gobiernos regionales asuman mayores labores de fiscalización. Además se inició un proceso para hacer cambios en la definición de “pequeña minería”, que incluían sanciones más fuertes, como el decomiso y destrucción de maquinaria.
• En marzo el Gobierno nacional prohibió por dos años el otorgamiento de nuevas concesiones mineras en toda la región de Madre de Dios.
• Frente a las protestas de gremios mineros por las dos medidas previas, el Gobierno instaló una mesa de trabajo multisectorial. El tema ya no era manejado solo por el Ministerio de Energía y Minas, sino que intervenían otras instancias como el recién creado Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros.

 

2010 – 2015 Políticas de legalización sin promoción diferenciada

Las denuncias de ingreso de mineros ilegales dentro de la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata llevaron al Gobierno nacional a emitir el decreto de urgencia 012-2010. Entre sus principales medidas establecía la declaratoria de una zona de exclusión minera sobre la que no podía ejercerse ningún tipo de actividad minera de pequeña escala; la prohibición del desarrollo de minería en cauces y cuerpos de agua con dragas y equipos similares; y la creación de las figuras de minería ilegal e informal, con el desarrollo de disposiciones para llevar a cabo acciones de interdicción contra la minería ilegal.

En contraste con el periodo anterior, en esta etapa se acentuaron las acciones estatales desde el Poder Ejecutivo, con un rol menos relevante del Congreso de la República y aún más marginal del Poder Judicial. El saliente gobierno de García inició este proceso con la emisión del Decreto de Urgencia 012-2010 y el gobierno de Ollanta continuó y profundizó esta tendencia con el pedido de delegación de facultades para legislar en esta materia.

Del 2010 al 2015 el mayor peso del Ejecutivo para definir el marco de acción estatal frente a la minería informal e ilegal se tradujo en:

1. La implementación de una política menos abierta a procesos de consulta con actores vinculados a este sector o afectados por estas medidas. Si la Ley de Formalización del 2002 había incorporado en su diseño a gremios de pequeños mineros formados en los principales puntos de extracción del Perú (Madre de Dios, Puno, Arequipa, La Libertad), desde el 2010 la ausencia de estos actores en los espacios oficiales de discusión de esta problemática se ha hecho cada vez más notoria.
2. La creación de una estructura de coordinación interministerial para el tratamiento del problema. Hasta el 2005 las acciones de formalización de la pequeña minería habían estado en manos del Ministerio de Energía y Minas. Desde el 2006, según se complejizaba el problema de la minería informal/ilegal, se iniciaron esfuerzos de articulación interministerial con la PCM como articulador. Sin embargo no fue sino hasta mayo de l2013 (seis años después de que se iniciaran las primeras operaciones de minería en la quebrada Guacamayo) que dicho liderazgo se consolidó con la creación de la Oficina del Alto Comisionado en asuntos de formalización de la minería, interdicción de la minería ilegal y remediación ambiental, adjunta directamente a la PCM. Además, después de más de una década de dirigir las acciones de formalización de la pequeña minería a nivel nacional, recién en julio del 2013 se constituyó formalmente una Dirección Nacional de Formalización Minera, adscrita al Ministerio de Energía y Minas y encargada de “proponer y evaluar la política sobre formalización minera del Sector Minería, proponer y/o expedir la normatividad necesaria, así como promover la ejecución de actividades orientadas a la formalización de las actividades mineras” (DS 025-2013-EM).
3. Menor participación de gobiernos regionales dentro de la estructura de coordinación interministerial, a pesar de que el proceso de descentralización les otorgaba a estos un rol central en el ordenamiento de la minería informal. Aun cuando los gobiernos regionales presentaban una serie de fallas, el acompañamiento desde el Ejecutivo a las acciones de los gobiernos regionales y la incorporación de estas instancias en los ámbitos de decisión más importantes sobre el tema eran vitales para monitorear la efectividad de las medidas propuestas, teniendo en cuenta que muchas de estas medidas debían ser implementadas por los propios gobiernos regionales.
4. Un mayor énfasis en los ejes de legalización y fiscalización y monitoreo. Por un lado el proceso de formalización iniciado el 2002 fue rediseñado desde el 2012 con la emisión de una serie de decretos que hacían énfasis en los pasos y requisitos formales/legales para la formalización. Además se hicieron esfuerzos de simplificación administrativa (por ejemplo un sistema de ventanilla única) sin que haya medidas claras para abordar de manera paralela los ejes de asistencia técnica y reforma a las políticas de otorgamiento de derechos. Por otro lado, desde el Gobierno Central se reforzaron acciones de fiscalización y monitoreo orientadas tantos a actores de la cadena de valor (por ejemplo para el control de insumos) como a las instancias de gobierno regional encargadas de las labores de formalización. Estas medidas evidenciaban el viraje hacia una política de carácter más coercitivo que no incorporaba medidas paralelas de incentivos para actores que sí buscaban formalizarse. Esto se evidenciaba por ejemplo en la preponderancia de las acciones de interdicción contra la minería ilegal en la agenda de la oficina del Alto Comisionado, por lo menos hasta el 2014, aun cuando las acciones de formalización eran parte fundamental de sus responsabilidades de articulación intersectorial.