Las carreteras en la Amazonía del Perú son anunciadas y justificadas como una solución a la pobreza y un mejor acceso a servicios, pero se considera poco o mal las consecuencias negativas con las que también suelen llegar. Foto: David Méndez.

Los proyectos de carretera en la Amazonía peruana suelen hacerse públicos regularmente cuando ya están en ejecución. Llegan revestidos como soluciones a la pobreza, prometiendo desarrollo económico, acceso a mejores servicios de educación y salud, etc. Sin embargo, lo que sucede antes del anuncio, del inicio de obras o de la inauguración de la carretera, suele manejarse en un espacio menos público, menos transparente y con menos participación ciudadana. Para ahondar en algunas definiciones e ideas alrededor de los proyectos de carreteras en la Amazonía, conversamos con Bryan Jara, especialista legal del Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), quien lleva varios años analizando e investigando las dinámicas alrededor de estas vías terrestres. 

¿En líneas generales, cómo nace una carretera en la Amazonía peruana? ¿Cuál es el proceso que recorre desde la idea original hasta su ejecución?

La ejecución de una carretera responde principalmente a la necesidad del cierre de brechas de conectividad que en diversas partes de nuestro país todavía persiste, siendo de particular relevancia los proyectos de conectividad que se ejecutan en la Amazonía debido a las diversas áreas estratégicas de conservación que posee, como el bioma amazónico compuesto por áreas naturales protegidas, de conservación regional, sitios prioritarios de conservación, entre muchos otros.

Una vez detectada esa necesidad de conectividad, se busca superarlas mediante la priorización de proyectos previstos en los instrumentos de planificación que las entidades públicas poseen, como los planes viales nacionales, departamentales o locales, los cuales buscan alinear los objetivos nacionales con las necesidades de desarrollo territorial. Ya priorizados, estos proyectos de inversión se encontrarán sujetos al ciclo de inversiones de Invierte.pe: la Programación Multianual de Inversiones, Formulación y Evaluación, Ejecución y Mantenimiento, siendo cada una de estas fases clave para que el proyecto se encuentre debidamente justificado en términos económicos, sociales y ambientales.

Sin embargo, en la realidad, muchas veces la ejecución de este tipo de proyectos de conectividad adolece de falta de una correcta priorización y evaluación de sus impactos y atención de necesidades, lo que deviene en generar mayores pérdidas que beneficios. Tradicionalmente se ha tenido la concepción de que la construcción de carreteras es el principal medio de conectividad en el país, cuando la realidad nos ha demostrado que muchas veces, las alternativas de conectividad como fluvial o aérea resultan mucho más eficientes.

Foto: David Méndez

¿Cuáles son los tipos de carreteras que tenemos en el Perú?

Cuando hablamos de tipos de carreteras es importante resaltar que todas ellas están comprendidas dentro de un Sistema Nacional de Carreteras (Sinac), que las jerarquiza en Red Vial Nacional; Red Vial Departamental o Regional; y Red Vial Vecinal o Rural.

La Red Vial Nacional comprende a las carreteras de interés nacional conformada por los principales ejes longitudinales y transversales, que constituyen la base Sinac y sirven como elemento receptor de las carreteras departamentales o regionales y de las carreteras vecinales o rurales.

La Red Vial Departamental o Regional está conformada por las carreteras que constituyen la red vial circunscrita al ámbito de un Gobierno Regional y articula básicamente a la Red Vial Nacional con la Red Vial Vecinal o Rural.

Finalmente, la Red Vial Vecinal o Rural está conformada por las carreteras que constituyen la red vial circunscrita al ámbito local, cuya función es articular las capitales de provincia con capitales de distrito entre sí, con centros poblados o zonas de influencia local y con las redes viales nacional y departamental o regional.

Es preciso indicar que cada carretera tiene actores involucrados en su gestión, los cuales variarán dependiendo del tipo de carretera. Así, por ejemplo, la Red Vial Nacional por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la departamental o regional por el Gobierno Regional, y la local por el gobierno local. Asimismo, la inversión puede variar también dependiendo del tipo de intervención, el cual puede ser de construcción para el caso de una nueva carretera, rehabilitación, mejoramiento y mantenimiento.

Priorizado un proyecto de conectividad, participan varias entidades del Estado en diversas etapas de su ciclo de vida: Senace, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Economía y Finanzas, OEFA, Serfor, etc. Uno de los temas que hemos visto, por ejemplo en la carretera Yurimaguas-Jeberos, es la autorización de desbosque, que en ese caso particular se iniciaron obras sin esa autorización. ¿Qué otras consideraciones ambientales o sociales se deben tener en cuenta en esta etapa del proceso?

Resulta de particular importancia resaltar que, por la naturaleza de este tipo de proyectos, los impactos que pueden llegar a generar son significativos alrededor de su ámbito de influencia, motivo por el cual es necesario que la evaluación de sus impactos ambientales y sociales, y la obtención de todo los títulos habilitantes y permisos asociados para su ejecución, sean realizados de manera oportuna y eficientemente.

Asimismo, deben tener en cuenta las áreas por las que proyectos de este tipo atraviesan. En el caso de atravesar por áreas naturales protegidas, por ejemplo, requerirá de la opinión del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp). En el caso de que llegue a afectar derechos colectivos de pueblos indígenas, deberá realizarse el proceso de consulta previa.

No realizarlos trae consigo diversas implicancias no solamente a nivel de impactos ambientales, sociales o económicos, sino también dentro del ámbito de la responsabilidad civil, funcional y penal de quienes fueron los responsables de su formulación y ejecución. Tal es el caso de la carretera Yurimaguas–Jeberos, carretera de casi 72 km de longitud que fue dividida en tramos, teniendo el primero una extensión de 27 km, pero que no cumplió con sus obligaciones ambientales: certificación ambiental y la posterior autorización de desbosque.

No haber cumplido con estas obligaciones oportunamente devino en que esté sujeta a fiscalización ambiental de parte de diversas entidades fiscalizadoras. Una de ellas, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), determinó una pérdida de casi 2 millones de soles por el carbono forestal perdido y el costo de restauración estimado. Asimismo, este primer tramo estuvo sujeto a acciones de control de parte de la Contraloría General de la República por haber detectado indicios de responsabilidad penal, civil y/o administrativa por la detección de un perjuicio económico de más de 4 millones de soles por presuntas irregularidades en la supervisión y ejecución de la obra.

Carretera Joaquín Abensur, lugar por donde pasaría el segundo tramo de la carretera Bellavista – Mazán – Salvador – El Estrecho. Foto: David Méndez.

Hasta esta parte del proceso, ¿en qué momento se desarrolla una consulta ciudadana sobre la carretera?

Debemos tener en cuenta que la participación ciudadana busca informar, atender preguntas, despejar dudas o preocupaciones y recoger las sugerencias u opiniones de la ciudadanía respecto a las actividades, medidas o proyectos de conectividad que se prioricen. En ese sentido, toda ejecución de este tipo de proyectos requiere de la implementación de mecanismos de participación ciudadana, los cuales se implementan en etapas previas a su ejecución, durante e incluso después.

Inclusive, la participación ciudadana de la organización civil y ciudadanía en general está presente desde las etapas de planificación de proyectos de este tipo, como en los planes viales departamentales, a través del Consejo de Coordinación Regional, debiendo ser debidamente identificados e involucrados.

En el marco de un proceso de evaluación de impacto ambiental, por ejemplo, también se implementan los mecanismos de participación ciudadana (audiencias públicas, talleres informativos, buzones y sugerencias, entre otros) bajo un enfoque intercultural y de género. De esta manera, los aportes que se planteen serán considerados por la autoridad (Ministerio de Transportes y Comunicaciones o el Senace) y trasladados al titular del proyecto, quien debe subsanarlas en el plazo determinado. De subsistir observaciones, se otorgará un plazo adicional para la presentación de información complementaria. Respecto de aquellas observaciones realizadas en estos procesos de participación ciudadana que hayan sido desestimadas, deberá justificar su no consideración.

¿Qué entidad realiza la fiscalización ambiental en la ejecución de las carreteras en la Amazonía? ¿La misma entidad que promociona la construcción de la carretera?

Actualmente todos los proyectos de carretera son fiscalizados ambientalmente por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, lo cual es algo particular considerando que una de las entidades que ejecuta este tipo de proyectos es a su vez la entidad que fiscaliza.

Esta tendencia se mantuvo por muchos años en el sector Transportes, hasta que en mayo de este año se publicó el Decreto Supremo 006-2023-MINAM, el cual dispuso que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) será la entidad competente que asumiría esta competencia de fiscalización ambiental a partir del cuarto trimestre del 2025, solo para los proyectos con estudios ambientales detallados puesto que, para el caso de los semidetallados, la competencia sería asumida en el mejor de los casos para el último trimestre de 2026, ejerciendo finalmente su competencia para mediados de 2027.

Si bien se desconocen los motivos del porqué establecer este plazo priorizando la transferencia de otros sectores, resulta necesario resaltar el impacto que un proyecto de carretera puede llegar a tener y la necesidad de priorizar dar inicio con su transferencia de competencia lo más pronto posible, ya que si uno considera las experiencias de este tipo de proyectos en la Amazonía, sus impactos directos e indirectos pueden llegar a extenderse mucho más allá del trayecto de la carretera si no se garantiza una eficiente y oportuna fiscalización ambiental de sus obligaciones ambientales.

Tomando como ejemplo el caso mencionado de la carretera Yurimaguas-Jeberos, un proyecto de aproximadamente 72 kilómetros que requería de un estudio de impacto ambiental semidetallado y que hasta el día de hoy se ejecutó un primer tramo de 27 kilómetros, solo el retiro de cobertura forestal de este trayecto ha generado la pérdida de casi dos millones de soles en términos de carbono forestal perdido y el costo de restauración estimado.

Similar impacto o mayor se podría dar con otros proyectos que tienen una extensión más significativa y que de concretarse su ejecución podrían llegar a afectar diversos componentes ambientales y sitios estratégicos de conservación. Tal es el caso de la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, proyecto de carretera con una extensión de casi 200 kilómetros y cuyo trayecto atraviesa bosques de producción permanente y Áreas de Conservación Regional, sin dejar de mencionar el riesgo que supone para el territorio de comunidades nativas quienes solo con la ejecución del primer tramo de poco más de 2 kilómetros ya han sido sujetos de afectaciones ambientales.

¿Cómo deberíamos considerar el impacto de las carreteras en la Amazonía, más allá de los impactos ambientales que podría ocasionar, en el sentido de que podría favorecer el desarrollo de actividades ilegales como la minería ilegal, narcotráfico, tala ilegal o actividades de corrupción?

Ciertamente, la ejecución de un proyecto de conectividad trasciende los impactos ambientales y muchas veces su priorización responde principalmente a intereses políticos motivados por la corrupción en vez de técnicos, lo que deviene muchas veces en que la rentabilidad prevista para este tipo de proyectos no se justifique e, inclusive, fomente el desarrollo de actividades informales e ilegales que llega a perjudicar a las poblaciones que inicialmente habían sido consideradas como beneficiadas.

Así, la construcción de carreteras en la Amazonía puede llegar a favorecer la dinamización de actividades ilegales como la minería ilegal, tala ilegal, usurpación de territorios y/o el narcotráfico. La conexión que crea las redes viales facilita el traslado de personas y mercancías asociadas con estas actividades ilícitas. Asimismo, la ejecución de carreteras no evaluadas y sustentadas adecuadamente en áreas estratégicas como las zonas de frontera puede incentivar otras actividades ilícitas como el contrabando, el comercio ilegal y la trata de personas.

Por ello es clave que, durante el proceso de priorización de este tipo de proyectos, se pueda considerar todas estas variables, debiendo incorporar medidas en el aspecto ambiental que contribuyan a gestionar adecuadamente los daños al medio ambiente y el impacto sobre el cambio climático. En ese sentido, se debe considerar las actuales brechas existentes para asegurar el desarrollo de una infraestructura sostenible, entre ellas, generando herramientas que permitan incorporar los componentes ambientales y sociales de forma oportuna para garantizar la sostenibilidad de un proyecto en todo su ciclo de vida, todo ello con un enfoque integral y participativo.

Queda claro que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es el principal actor dentro del Estado en la planificación y ejecución de las carreteras en el país. ¿Podemos considerar que sus procesos son abiertos, transparentes y participativos para la ciudadanía?

La planificación y ejecución de carreteras en la Amazonía peruana responde al cierre de brechas de conectividad en las diversas regiones del país, en donde cada actor estatal juega un rol clave en el marco de sus competencias. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es la entidad rectora a nivel nacional en materia de transporte para el establecimiento de normas correspondientes a la gestión de la infraestructura vial en carreteras, caminos, entre otros. En ese sentido, siendo uno de los actores que planifica y ejecuta proyectos de conectividad en todo el territorio nacional, se hace necesario que implemente mecanismos de transparencia y de participación ciudadana efectivos en cada fase del ciclo de vida de los proyectos de inversión.

Si bien a la fecha ha habido importantes avances con relación a la gestión ambiental de este tipo de proyectos, aún requiere optimizarse el marco regulatorio concerniente a los mecanismos de participación ciudadana y de transparencia. Por ejemplo, actualmente se cuenta con un Reglamento de Participación Ciudadana en los procesos de evaluación de impacto ambiental en este sector. Este reglamento es del 2004 y no cuenta con ninguna actualización realizada para adecuarse al Reglamento de Protección Ambiental del 2017, ni ha incorporado enfoques que a lo largo de los años se han estado promoviendo, como el enfoque intercultural y de género. Son tareas pendientes por hacer, pero que se constituyen en una oportunidad para ser construidas y trabajadas de forma conjunta entre todas y todos los actores involucrados.

¿Las carreteras en la Amazonía, de forma individual o como un conjunto de proyectos, dialogan con planes de desarrollo departamentales, regionales o nacionales? ¿Se integran, se suman o terminan resultando obras aisladas?

Normalmente los proyectos de conectividad son previamente priorizados dentro de los instrumentos de planificación conocidos como Plan Vial Nacional, Regional y Local, en función del diagnóstico que sobre el territorio se ha realizado. Sin embargo, lo que se ha podido evidenciar es que se priorizan proyectos principalmente con un interés político y sin una adecuada evaluación de viabilidad.

En otras ocasiones, con el argumento de actividades de mantenimiento, se abre caminos para posteriormente sustentar la necesidad de una nueva carretera pavimentada. Esto ha traído como consecuencia que la Red Vial Subnacional, que depende de los gobiernos regionales y locales, solo tenga el 13.2 % de la red vial departamental pavimentada, mientras que la Red Vial Vecinal solo alcanza el 1.7 %, según el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC).

Estas malas prácticas no responden a una necesidad real de conectividad, que debe caracterizarse por ser sostenible, esto es, proyectos de infraestructura planificados, diseñados, construidos, operados y desmantelados de manera que garanticen la sostenibilidad económica y financiera, social, ambiental (incluida la resiliencia climática) e institucional durante todo el ciclo de vida del proyecto.

El Estado ya ha estado trabajando en ello con la aprobación en el año pasado del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025, comprendiendo la priorización de proyectos pertenecientes a diversos sectores, incluido el de transportes, pero que todavía no responde a un real política de Estado a largo plazo e integral para que todos los proyectos que se ejecuten a nivel nacional se ejecuten de forma sostenible.

¿Cómo deberíamos considerar estos proyectos de carreteras en la Amazonía en un contexto como el actual, donde en muchas partes como Loreto, Madre de Dios o Ucayali se desarrollan actividades ilegales como la minería ilegal, tala ilegal, tráfico de tierras, el tráfico de fauna silvestre y hasta narcotráfico? ¿Podemos pensar en estas obras como si se desarrollaran en un espacio vacío?

El caso de la carretera Interoceánica es un claro ejemplo de lo que no debe hacerse. Nació como una obra de más de 2600 km que buscaba el desarrollo económico de Perú y Brasil mediante la conexión de sus fronteras y el fomento del intercambio comercial y estimulación del turismo entre ambos países, pero terminó promoviendo una mayor construcción de carreteras y propició el desarrollo de la minería ilegal, monocultivos, migraciones, deforestación, trata de personas, entre muchas otras actividades perjudiciales alrededor de sus zonas adyacentes, los cuales hasta el día de hoy se pueden percibir.

Frente a ello, surge la necesidad de tener una visión más integrada del territorio, basada en evidencia y teniendo en cuenta el no fomento de este tipo de actividades. O, en su defecto, previendo medidas que no las fomenten, lo que implica una labor articulada entre las diversas entidades del Estado, no solo las de Transportes, para que atiendan oportunamente cada uno de estos problemas.

Pero esta visión también debe responder a contextos globales como el del cambio climático. Nuestro país ha sido testigo de que nuestra red vial no está preparada para este fenómeno, habiendo sido afectados 2 600 km de la red vial nacional y 7 000 km de la red vial subnacional. Ante este problema se debe apostar por dinamizar más la infraestructura sostenible durante todo el ciclo de vida de los proyectos de inversión y haciendo las intervenciones más resilientes al cambio climático.

Áreas deforestadas por donde pasaría la vía Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho (Loreto). Foto: David Méndez.

En el caso de la carretera Yurimaguas-Jeberos, luego de una investigación se detectó que el primer tramo se realizó sin autorización de desbosque. ¿Hay algún otro caso analizado donde se haya presentado algún hecho similar? ¿Qué nos dice este caso de la coordinación que se realizaba entre el Gobierno Regional de entonces con Serfor?

Una situación similar se dio con la carretera Jenaro Herrera-Colonia Angamos (Ruta LO-105), en la provincia de Requena, Loreto, la cual no contó con certificación ambiental, autorización de desbosque ni aprobación del expediente técnico final. Estos hallazgos devinieron en que en agosto de 2021, la Procuraduría Especializada en Materia Ambiental del Ministerio del Ambiente formulase una denuncia penal en torno a la carretera LO-105 ante la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA) de Nauta, proceso del que tenemos conocimiento aún sigue en etapa de investigación preliminar por su carácter complejo; y en 2023, a través de una solicitud de Medida Cautelar, se ordenara cesar provisionalmente su construcción.

Estos casos demuestran, en primer lugar, la debilidad de la institucionalidad ambiental en lo que respecta al cumplimiento de obligaciones ambientales, comprendida dentro de estas la obtención de certificación ambiental y la autorización de desbosque. Eso implica la necesidad de fortalecer las capacidades de las y los tomadores de decisión responsables de la formulación y ejecución de este tipo de proyectos para que cumplan con sus obligaciones de forma oportuna. Pero, a su vez, se visibiliza también la necesidad de fortalecer el rol del seguimiento por parte de las autoridades fiscalizadoras como el MTC o Serfor en territorios de la Amazonía, en donde por la accesibilidad, se dificulta su fiscalización permanente.

Para poder superar oportunamente ello, se requiere que las entidades refuercen sus herramientas de seguimiento, tanto a nivel tecnológico como también a nivel de capital humano, fortaleciendo las capacidades de las y los funcionarios responsables de la ejecución de los proyectos de conectividad, así como de actores que pueden contribuir a la vigilancia comunitaria.

Un dato extra de este caso es que todo lo que sucedió solo pudo ser conocido por la ciudadanía a través de solicitudes de acceso a la información pública. De otro modo, hubiera permanecido como información no pública. ¿Qué nos dice esto de cómo se gestionan las carreteras en la Amazonía peruana?

Este también es un aspecto que requiere ser fortalecido en todos los niveles de gobierno, sobre todo regionales y locales. La información ligada al diseño y ejecución de los proyectos de conectividad muchas veces no ha estado disponible de forma inmediata por la limitada infraestructura tecnológica de las entidades para poder digitalizar su información y ausencia de funcionarios y funcionarias debidamente capacitados para poder incorporarla dentro de sus respectivos portales institucionales, motivo por el cual se ha tenido que recurrir al procedimiento de acceso a la información pública para poder contar con la información que se necesitaba.

Sin embargo, de forma recurrente las entidades no han terminado por remitir la información requerida o, en otros casos, solo la han remitido de forma parcial, lo que devino en que se recurra ante instancias jurisdiccionales para que obligue a estas entidades a remitir la información que se ha solicitado.

Seguir todo este camino legal ralentiza de por sí el seguimiento que la ciudadanía está en el derecho de hacer respecto de estos proyectos, motivo por el cual urge que el Gobierno acelere en la transformación digital de toda la información que posee y es de carácter público, así como visibilizar y transparentar la misma en sus portales institucionales para que así la ciudadanía pueda estar involucrada de forma mucho más activa en este tipo de veeduría de estos proyectos de inversión.

Puente Nanay, el cual es el primer tramo culminado de la Carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, que llegará desde Iquitos hasta la frontera con Colombia. Foto: David Méndez.

Luego de estas consideraciones, ¿qué recomendaciones realizaría la SPDA en el tema de carreteras en la Amazonía a nivel de planificación, ejecución y seguimiento?

La planificación y ejecución de proyectos de conectividad todavía requiere la incorporación de la dimensión ambiental en etapas estratégicas para que estos puedan realmente contribuir al cierre de brechas y al desarrollo sostenible del país, garantizando el ejercicio efectivo de derechos humanos.

A nivel de planificación, antes de desarrollar cualquier proyecto de carretera se debe apuntar a contar con un escenario óptimo, valiéndose para ello de la inclusión de aspectos ambientales mínimos a ser tomados en cuenta dentro de los diversos instrumentos de planificación que la entidad pública puede tener, gestionando de forma temprana los posibles impactos ambientales que un proyecto de este tipo podría tener en el futuro. Así, por ejemplo, evitar que la ruta proyectada atraviese áreas estratégicas de conservación (Áreas Naturales Protegidas, Áreas de Conservación Regional, etc.) ni territorios de pueblos indígenas o reservas de territorios de pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial (Piaci).

En lo que respecta al ciclo de vida de estos proyectos, resulta necesario retomar el trabajo de integrar el marco de Invierte.pe con el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, a fin de incorporar aspectos ambientales claves en cada una de sus fases, como la Programación Multianual de Inversiones, la formulación y evaluación, la ejecución y el funcionamiento; determinando a su vez las funciones que las y los tomadores de decisión desde el marco de sus competencias tienen que cumplir de conformidad con la normatividad ambiental.

Finalmente, un aspecto que debe seguir fortaleciéndose es el goce y ejercicio efectivo de los derechos de acceso (acceso a la información pública, participación ciudadana y acceso a la justicia en asuntos ambientales) a fin de optimizar la toma de decisiones entre todos los actores involucrados y el cumplimiento efectivo de las obligaciones ambientales. De esta manera, también se previene la generación de conflictos socioambientales en etapas más avanzadas de los proyectos.