Foto: Diego Pérez/WCS
- En el Día Mundial de los Humedales conoce las normas que debe aprobar el Ejecutivo y el Congreso de la República para fortalecer la protección de estos ecosistemas frágiles.
Escriben: Francisco Rivasplata y Grecia Medina / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA
La Asamblea General de las Naciones Unidas declaró el 2 de febrero como el Día Mundial de los Humedales, fecha en la que se adoptó la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, conocida como la Convención de Ramsar, con el objetivo de crear conciencia y revertir la pérdida de los humedales, así como promover su conservación y restauración. En el marco de esta fecha, se desarrolla la importancia de estos ecosistemas frágiles, los avances en su protección jurídica en el Perú, y se señala la agenda pendiente para fortalecer su protección:
1. Importancia de la protección de los humedales
Los humedales pueden ser definidos como “las extensiones o superficies cubiertas o saturadas de agua bajo un régimen hídrico natural o artificial, permanente o temporal, dulce, salobre o salado, y que albergan comunidades biológicas características que proveen servicios ecosistémicos»[1]. Este concepto ha sido adoptado por el Perú a partir de la publicación de la Estrategia Nacional de Humedales, que tiene como base la definición desarrollada por la Convención de Ramsar.
La importancia de los humedales radica en la cantidad de servicios ecosistémicos que proveen a las poblaciones locales y a la sociedad en general[2]. Por ejemplo, la provisión de agua, recarga de acuíferos, descarga de acuíferos, estabilización de la línea costera y control de erosión, control de inundaciones, retención y exportación de sedimentos y sustancias tóxicas, retención de nutrientes, provisión de recursos, provisión de recursos hídricos y transporte por agua, reservorios de biodiversidad, estabilización de microclimas, valores culturales y, navegabilidad, recreación y turismo. Por ello, los humedales pueden ser una alternativa potencial al almacenamiento artificial de agua[3].
Asimismo, la protección de los humedales es fundamental para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), tales como el objetivo 6, que busca “garantizar agua limpia y saneamiento para todos, y proteger los ecosistemas relacionados con el agua”; el objetivo 14, que promueve “la conservación y uso sostenible de los océanos, los mares y los recursos marinos”; y el objetivo 15, que impulsa “la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas terrestres y los ecosistemas interiores de agua dulce”[4].
Entre las causas que degradan el ecosistema de los humedales, se puede mencionar algunas[5]: a) la fragilidad de este tipo de ecosistemas; b) la débil institucionalidad del estado en relación con los humedales; c) la desarticulación y debilitamiento de la gobernanza de los humedales; d) la inadecuada inclusión de los valores sociales, económicos y culturales en la gestión de los humedales.
2. Agenda pendiente y marco normativo para la protección de los humedales
El marco normativo para la protección de los humedales continúa evolucionando. A continuación, presentamos una línea de tiempo con las principales normas nacionales e internacionales para su protección:
Si bien existen avances normativos para la protección de estos ecosistemas estratégicos, las amenazas a las que constantemente se encuentran expuestos hacen necesario que las autoridades prioricen su conservación a partir de la aplicación de la siguiente agenda pendiente:
A) Aprobación de los Criterios de Priorización de Humedales de parte del Minam:
El Decreto Supremo 006-2021-MINAM estableció un plazo de 120 días hábiles para la aprobación de criterios de priorización de los humedales con el objetivo de que las autoridades, de manera coordinada, realicen intervenciones vinculadas a la conservación, restauración y manejo sostenible de los humedales costeros, andinos y amazónicos.
Si bien en el año 2022, mediante la Resolución Ministerial 019-2022-MINAM, se dispuso la publicación del proyecto de resolución “Criterios para la priorización de humedales ubicados en el Perú”, hasta la fecha se encuentra pendiente por parte del Ministerio del Ambiente (Minam) la aprobación y publicación oficial de la norma. Es importante mencionar que estos criterios orientan la importancia de la rehabilitación y recuperación de los humedales. Asimismo, daría paso a la creación de instancias locales para su gestión.
B) Aprobación de los lineamientos para la conformación de los Comités de Gestión:
El Decreto Supremo 006-2021-MINAM también establece que los humedales priorizados deben ser gestionados por el gobierno local y contar con un Comité de Gestión, integrado por actores locales y reconocido por dicho gobierno local.
Por tanto, es necesario que se establezcan lineamientos que definan la conformación de los Comités de Gestión de humedales priorizados, bajo el enfoque de una gestión integrada y su carácter multiactor y participativo; así como también que se defina la estructura y el contenido esencial de los Planes de Gestión Sostenible en humedales priorizados considerando, además de los aspectos mínimos establecidos en el citado Decreto Supremo, su articulación con otros instrumentos de gestión clave. Sin embargo, la aprobación de estos lineamientos está sujeto a la aprobación de los Criterios de Priorización de Humedales.
C) Actualización del cuadro de tipificación de infracción y sanciones por parte de la ANA y el Serfor:
Dada la condición de ecosistemas frágiles de los humedales, es importante que el Servicio Nacional de Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) y la Autoridad Nacional del Agua (ANA) actualicen y aprueben, respectivamente, su cuadro de tipificación de infracciones y sanciones con el objetivo de asegurar una mayor protección.
La potestad sancionadora que poseen ambas entidades permite que, a partir de la adecuación de las infracciones, se incluyan los supuestos necesarios que respondan a las amenazas que abordan estos ecosistemas frágiles, teniendo en consideración el marco normativo vigente de humedales. Cuando se trate de afectaciones a la flora y fauna silvestre en el humedal, la entidad competente es el Serfor. En tanto, cuando el recurso afectado sea el agua, la entidad competente es la ANA.
La SPDA reconoce que la actualización de esta normativa es vital. El plazo venció en abril del 2022, de acuerdo con la Segunda Disposición Complementaria del Decreto Supremo 006-2021-MINAM, por lo que aún sigue pendiente el fortalecimiento del trabajo multinivel para la protección de los humedales.
D) Aprobación del Proyecto de Ley para la protección, conservación y uso sostenible de los humedales:
En noviembre del 2023, se aprobó en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología el texto sustitutorio de la Ley para la protección, conservación y uso sostenible de los humedales en el territorio nacional.
La importancia de este proyecto de ley radica en que establece, entre otras cosas, las acciones y actividades prohibidas en los humedales, la obligación del Minam de aprobar los criterios para la priorización de los humedales, así como su deber Minam de implementar y publicar el Registro Nacional de Humedales, los criterios ambientales para el establecimiento de las zonas de amortiguamiento de los humedales y la identificación de los humedales priorizados, los lineamientos para la elaboración del Plan de Manejo Ambiental de Humedales, y el protocolo de actuación interinstitucional para proteger los humedales frente a la ocurrencia de las conductas infractoras.
Desde la SPDA, se remitieron comentarios a la propuesta de texto sustitutoria del predictamen dado por la mencionada Comisión. En ese contexto, se indicó que dicha propuesta permite elevar el rango de protección con el que actualmente se cuenta para los humedales y, de la misma forma, fortalecer su protección, conservación y uso sostenible en territorio nacional.
E) Aprobación del proyecto de ley que establece una sanción penal para quienes atenten contra ecosistemas frágiles:
A la fecha no existe una sanción penal a las personas o empresas que atenten contra los ecosistemas frágiles. En ese contexto, se presentó el Proyecto de Ley 1241-2022-CR, que propone modificar el artículo 310 y 310-C del Código Penal e incluir la protección de estos ecosistemas para la provisión de servicios ambientales.
En esta línea, la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, emitió un dictamen que considera una fórmula sustitutoria, mediante la cual se modifican los delitos contra los bosques o formaciones boscosas, pajonales, páramos y humedales, así como sus formas agravadas.
Resulta importante considerar que el proyecto en cuestión establece como forma agravada si el delito se comete en “ecosistemas frágiles debidamente registrados en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles”.
3. Conclusión
Si bien existe un marco normativo para la protección de los humedales, aún se evidencian retos para el fortalecimiento de la gobernanza institucional que asegure la provisión de los servicios ecosistémicos a partir de su conservación, restauración y manejo sostenible.
En esa línea, el rol del Poder Ejecutivo es fundamental en la aprobación de las normas e instrumentos pendientes, tales como los criterios para la priorización de humedales, la actualización de las sanciones e infracciones, la elaboración de lineamientos, etc. De la misma forma, la función del Congreso de la República es importante en el debate y aprobación de normas que protejan estos ecosistemas, y establezcan un régimen punitivo que desaliente conductas que pongan en peligro los humedales.
El Día Mundial de los Humedales es un buen momento para resaltar no solo los esfuerzos realizados hasta la fecha, sino la hoja de ruta que tenemos pendiente.
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