Playa Cavero, Ventanilla. Foto: Andina
- Análisis de la SPDA respecto al derrame de petróleo en el mar de Ventanilla, considerado uno de los desastres ambientales más graves en la historia del país.
[Nota actualizada al 1/02/2022]
El pasado 15 de enero se produjo un derrame de petróleo durante las operaciones de descarga del Buque Tanque Mare Doricum, en las instalaciones del Terminal Multiboyas N° 2, de la refinería La Pampilla S.A.A., a cargo de Repsol, en Ventanilla. Este hecho fue catalogado por la Cancillería como “el peor desastre ecológico ocurrido en Lima en los últimos tiempos” debido a sus proporciones.
¿Cuánto petróleo se derramó?
Si bien al principio la empresa señaló que solo se trataba de 0.16 barriles, el ministro del Ambiente, Rubén Ramírez, informó -el pasado martes 18 de enero- que el derrame al mar era de unos 6 mil barriles de crudo. Sin embargo, el pasado 27 de enero, el Minam actualizó la cifra en 11 900 barriles. Por su parte, la empresa Repsol asegura que la cifra es de 10 396 barriles.
Por otro lado, el 25 de enero, Osinergmin confirmó un segundo derrame, esta vez se trató de 8 barriles adicionales en la misma estación de la refinería.
¿Qué zonas fueron afectadas?
Hasta el 23 de enero, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) señaló que el área afectada por el derrame de petróleo era de 1 800 490 metros cuadrados de suelo y 7 139 571 m2 de mar. Asimismo, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) informó que el desastre afectó la vida silvestre de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, y la Zona Reservada Ancón.
Por su parte, la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (Digesa) anunció que, hasta el momento, son 24 las playas afectadas (desde Ventanilla hasta Chancay) y, por tanto, no son aptas para recibir visitantes.
El derrame también afectó a los recursos hidrobiológicos y la economía relacionada a su extracción. Por ejemplo, solo en la bahía de Ancón, según cálculos de la organización The Nature Conservancy (TNC), trabajan alrededor de mil pescadores, que extraen mariscos y peces, otros que trabajan en el procesamiento y comercialización de productos marinos, e incluso quienes realizan actividades turísticas. Se trata de una cadena de producción y sostenibilidad que hoy ha paralizado sus actividades económicas.
Ahora bien, aunque continúan en curso el inicio de procedimientos administrativos, así como investigaciones técnicas y judiciales para determinar el impacto que causó el derrame a la biodiversidad marino-costera, así como a las actividades económicas y medios de vida de la ciudadanía contigua a la zona del desastre, además del nivel de responsabilidad legal de Repsol, es esencial conocer algunos puntos claves sobre este caso y las consecuencias que traería:
Foto: USI
1. Repsol debe acatar las primeras medidas dictadas por OEFA y Osinergmin para controlar el daño ambiental
El 18 de enero, OEFA dictó diversas medidas administrativas para ser implementadas inmediatamente y contener la contaminación. Estas son:
- Identificar las zonas afectadas por el desplazamiento del hidrocarburo derramado (en 2 días hábiles).
- Realizar las acciones de limpieza del área de suelo afectada por el derrame de petróleo crudo en la zona de playa Cavero y otras áreas que pudieran verse afectadas (en 10 días hábiles).
- Asegurar el área, realizar la contención y recuperación del hidrocarburo sobrenadante en el agua de mar de Ventanilla y en otras áreas en las cuales exista la presencia de hidrocarburo (en 5 días hábiles)
- Realizar la segregación, almacenamiento, transporte y disposición final de los residuos sólidos y líquidos peligrosos y no peligrosos generados como consecuencia de las actividades de la limpieza de las áreas afectadas (ocho días hábiles).
El organismo podrá seguir dictando medidas administrativas de evidenciarse mayores potenciales riesgos que produzcan daños al ambiente o a la salud de las personas. Las medidas administrativas sirven para no tener que esperar el curso de los procedimientos administrativos que además al ser dilatados e impugnados terminan por ser ineficientes. Aquí se reconoce que hay una responsabilidad no solo social sino legal de Repsol de hacerse cargo del impacto generado y del daño ambiental continuado en la zona.
Por otro lado, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) emitió un mandato que suspende las operaciones en el Terminal Multiboyas N° 2 de la refinería La Pampilla, hasta que se determine las causas del derrame de petróleo en las costas de Ventanilla, Santa Rosa y Ancón (6). Asimismo, viene realizando la evaluación técnica de las instalaciones en superficie y bajo el mar.
Cabe resaltar que, el pasado 27 de enero, el OEFA anunció que dio inicio a un procedimiento administrativo sancionador por el incumplimiento a la medida de identificación de las zonas afectadas que debió realizar Repsol. La multa a imponerse por este incumplimiento puede ser hasta 4 mil UIT (18.4 millones de soles) además de las multas coercitivas de 100 UIT (460 mil soles) hasta que se evidencie el cumplimiento de la medida.
Respecto de las otras medidas administrativas impuestas por OEFA, se vienen realizando supervisiones para verificar el cumplimiento de acuerdo al plazo otorgado.
[Ver además ► Repsol insiste en que no es responsable del desastre ambiental en el mar peruano]
Foto: Jaime Tranca / SPDA
2. Repsol no ha implementado acciones inmediatas para el control y minimización del derrame
Cuando se produce cualquier siniestro o emergencia ambiental, se deben adoptar acciones de primera respuesta, como contener, confinar y recuperar el contaminante para minimizar los impactos negativos ocasionados y otras acciones indicadas en el Plan de Contingencia del Estudio de Impacto Ambiental o Instrumento de Gestión Ambiental Complementario aprobado, además de avisar a las autoridades de la emergencia ambiental generada en las condiciones exactas y dimensionando el real impacto. En este caso, las acciones por parte de Repsol han sido ineficientes e insuficientes.
Primero, Repsol declaró que las actividades de carga y descarga no se detuvo en su momento ya que, según lo informado por la Marina de Guerra, no había alerta de tsunami en el litoral peruano y por lo tanto no habría motivos para detener las actividades náuticas y operaciones en el mar.
Incluso, a pocos días del derrame, Repsol señaló que no habían activado todo el despliegue operativo para limpiar el área afectada porque debían asegurar la seguridad y capacitación del personal. Recordemos que dicha estrategia es algo que ya debió estar previsto en su Plan de Contingencia, el cual es una herramienta que establece acciones de respuesta inmediata frente a situaciones de emergencia. Este plan ayuda a gestionar y disminuir los riesgos, previendo para ello y entre otros temas un adecuado entrenamiento del personal, disponiendo protocolos a priori; es decir, en esta instancia Repsol no debería experimentar sobre cómo atender un derrame en el mar, espacio donde opera hace años, sino que debe tener claridad absoluta de cómo responder frente a la emergencia más previsible en el marco de sus operaciones.
Mientras tanto, se han identificado daños en dos áreas naturales protegidas. Concretamente, en las Islas Grupo de Pescadores que forman parte de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras y, en la Zona Reservada de Ancón, que abarca la bahía de Ancón hasta la zona de inicio del Serpentín de Pasamayo. Un primer reporte del Sernanp evidenció la afectación de 512 hectáreas aproximadamente en la primera zona mencionada. Ante ello, se están analizando las evidencias para disponer el inicio de un Procedimiento Administrativo Sancionador debido a la contaminación de la diversidad biológica presente en dichos espacios protegidos.
Adicionalmente, a la fecha, el Plan de Contingencia de Repsol no se encuentra disponible en la plataforma oficial de Osinergmin, lo cual agudiza la falta de gobernanza y transparencia en este caso. Cabe resaltar que cualquier acción de contingencia que se haya implementado no ha sido efectiva ya que ha habido una expansión acelerada del hidrocarburo.
Es importante precisar que aunque Repsol haya tercerizado la implementación del Plan de Contingencia, la empresa conserva integralmente la responsabilidad legal de su implementación adecuada y oportuna al ser el operador.
Foto: Jaime Tranca / SPDA
3. Se ha confirmado la responsabilidad legal administrativa de Repsol
Tanto OEFA como Osinergmin han dictado medidas administrativas contra Repsol. Además, entidades como el Sernanp y la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA) han anunciado próximas medidas contra dicha empresa.
De esta forma, en caso se determine el incumplimiento de alguna de las medidas administrativas enlistadas en el punto 1 (las cuales son obligaciones fiscalizables), la empresa incurriría en una infracción administrativa, ante lo cual se tramita el procedimiento administrativo sancionador correspondiente. No obstante, por el incumplimiento permanente a las medidas de remediación, el OEFA puede imponer multas coercitivas hasta por 100 UIT (S/ 460 mil soles).
En segundo lugar, en caso de no haber adoptado las acciones de primera respuesta establecidas en la normativa o en el Plan de Contingencia para emergencias ambientales, esta infracción podría significar para Repsol una multa de hasta 2700 UIT (S/ 12 420 000).
En tercer lugar, en caso de incumplir la obligación de reportar las emergencias ambientales, ello ameritaría un procedimiento administrativo sancionador, además de acciones civiles. El primer reporte es uno preliminar, el cual se debe realizar de forma inmediata hasta dentro de las doce horas de ocurrido el evento; y el segundo, un reporte final, se debe realizar dentro de los diez días hábiles de ocurrida la emergencia ambiental, el cual debe contener una descripción detallada del hecho, las consecuencias de la emergencia ambiental (incluye afectación a la salud de las personas), las acciones realizadas por la empresa, las acciones correctivas a adoptar para subsanar y/o evitar el evento descrito y sus consecuencias, entre otros.
En ese sentido, debe evaluarse y determinarse si la empresa no solo no informó a tiempo sobre el derrame de crudo, sino además, y sobre todo, si la información que brindó a las autoridades fue exacta y precisa respecto a la magnitud del desastre. Haber incumplido ello puede significar una imposición de hasta 100 UIT. En el supuesto de no contar con equipo adecuado para la contención de derrames, o personal adecuadamente equipado y entrenado en los terminales, plataformas marinas y lacustres, la empresa puede llegar a ser sancionada hasta por 1000 UIT (S/ 4 600 00).
Pingüino afectado en el norte de Lima. Foto: Radio Exitosa
4. Derrame afectó áreas protegidas en el ámbito marino-costero
Tal como se ha mencionado anteriormente, se han identificado daños producto del derrame en las Islas Grupo de Pescadores que forman parte de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, y en la Zona Reservada de Ancón, las cuales constituyen áreas naturales protegidas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe). Dada su cercanía a la zona del derrame (3 a 10 km), ambas ANP han sido gravemente afectadas.
De acuerdo al marco legal vigente, existen dos escenarios posibles ante este tipo de hechos en un ANP: la vía administrativa y la vía penal.
En la vía administrativa, Sernanp debe definir si inicia o no un Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) por afectación a las ANP, en el marco del Decreto Supremo 002-2022-MINAM, para determinar cuál es la sanción que corresponde. Probablemente para este caso resulte una multa que podría ser de hasta 10 mil UIT (en el caso se determine como infracción muy grave). La determinación de la multa va en relación a la afectación ocurrida, y se realiza de acuerdo con la metodología para el cálculo de multas, aprobada por Sernanp.
Cabe señalar que, de acuerdo al comunicado oficial del 18 de enero emitido por Minam, ambas jefaturas de las ANP afectadas se encuentran evaluando iniciar un PAS a la empresa Repsol.
Por otro lado, en la vía penal, Sernanp puede sumarse a la denuncia o a la investigación que ya viene siendo liderada por parte de la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA) y OEFA, para lo cual deberá emitir un informe fundamentado, de acuerdo con el art. 149 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente, así como en el marco de la Resolución Presidencial 334-2018-SERNANP.
Cabe destacar que, normalmente, el proceso penal es más largo, y las sanciones pueden incluir la pena privativa de la libertad y la reparación civil a diferencia de los procesos administrativos sancionadores, que culminan en sanciones administrativas.
Foto: Andina
5. Afectación a la fauna silvestre fuera de áreas naturales protegidas
En el presente caso, la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre de Lima del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) sería la autoridad competente para atender la afectación a la fauna silvestre terrestre (no recursos hidrobiológicos) fuera de áreas naturales protegidas.
El Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre, aprobado por Decreto Supremo 007-2021-MIDAGRI, tipifica como infracción muy grave el “abandonar, actuar con crueldad o causar la muerte a especímenes de fauna silvestre”. En este caso se podría imponer una multa ascendente hasta 5000 UIT. Además de la sanción, la autoridad puede imponer medidas correctivas con el fin de revertir el daño producido, restituir los recursos afectados o prevenir otras afectaciones que puedan generarse.
Hasta el momento, la citada autoridad viene rescatando y prestando atención veterinaria a la fauna silvestre afectada, con el apoyo de personal especializado como, por ejemplo, del Parque de las Leyendas, cuyos expertos toman los cuidados necesarios para que la limpieza de los animales rescatados no les genere hipotermia.
Cabe señalar que la normativa vigente prevé la figura de “guardafaunas voluntarios” a fin de brindar respaldo y organizar a las personas que voluntariamente realizan acciones orientadas a la conservación de la fauna silvestre, motivo por el cual se activa formalmente con la convocatoria del Serfor. Dado el interés concitado por la ciudadanía en el rescate de animales empetrolados, sería oportuno activar esta figura y, de esta manera, poder encauzar debidamente toda la iniciativa ciudadana que viene autoorganizándose en este momento, en especial por la magnitud del desastre ecológico.
Foto: SPDA
6. Se abrió investigación por el presunto delito de contaminación ambiental
La FEMA de Lima Noroeste abrió investigación por el presunto delito de contaminación ambiental contra los representantes legales, funcionarios de la Refinería La Pampilla S. A., administrada por el Grupo Repsol del Perú S.A.C., y los que resulten responsables, por afectar el litoral con el derrame de petróleo crudo.
En la misma línea, la Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente iniciará acciones civiles indemnizatorias contra los responsables del derrame de hidrocarburos en la zona costera de Ventanilla. Esto significará para el Perú uno de los primeros casos emblemáticos y pueden marcar un antes y después. Asimismo, dicha Procuraduría representará al Estado como parte civil ante el eventual proceso penal que pueda iniciarse.
Ahora bien, la magnitud del derrame y los impactos observados a través de diversos medios de comunicación, no hacen más que mostrar la cantidad de bienes jurídicos afectados, así como los derechos fundamentales que serán materia de análisis.
Bajo ese orden de ideas, el Ministerio Público, de acuerdo al artículo 149 de la Ley General del Ambiente (Ley 28611), deberá recabar el informe fundamentado de la autoridad ambiental competente. En el presente caso considerando los diferentes marcos regulatorios competenciales, incluirían al menos a las siguientes instituciones:
- Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp): por las afectaciones que hubiesen podido generarse al interior de las áreas naturales protegidas (Islas Grupo de Pescadores que forma parte de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, y, en la Zona Reservada de Ancón, que abarca la Bahía de Ancón hasta la zona de inicio del Serpentín de Pasamayo)
- Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi): por la afectación a los cuerpos de agua marítimos.
- Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre de Lima del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor): por las afectaciones a la flora, fauna y ecosistemas silvestres fuera de las áreas naturales protegidas. Ello incluye además a la fauna silvestre que se reproduce en tierra (lobos marinos, pingüinos, entre otros).
- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA): por la inaplicación de los protocolos de contingencia y el incumplimiento de sus distintos instrumentos de gestión ambiental.
- Ministerio de la Producción (Produce): por la afectación a los recursos hidrobiológicos y su impacto en la actividad pesquera en la zona impactada.
Foto: Jaime Tranca / SPDA
7. ¿Se podría alegar fuerza mayor o hecho fortuito como causa eximente de responsabilidad?
El Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo 039-2014-EM, estableció que los titulares de estas actividades son responsables del cumplimiento del marco legal ambiental vigente, lo que incluye su responsabilidad, por ejemplo, por las descargas de efluentes líquidos desde las instalaciones que construyan u operen directamente o a través de terceros, en particular de aquellas que excedan los Límites Máximos Permisibles (LMP) y los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) vigentes, siempre y cuando se demuestre, en este último caso, que existe una relación de causalidad entre la actuación del Titular de las Actividades de Hidrocarburos y la transgresión de dichos estándares.
Al respecto, se ha relacionado el presente hecho con las altas mareas registradas en el litoral tras la erupción de un volcán submarino en Tonga. Sin embargo, habría que determinar la relación de causalidad entre este hecho y la emergencia ambiental, ya que se debería determinar si la onda generada por la explosión pudo haber contribuido a las marejadas que se registraron en Sudamérica, ya que “un cambio repentino en la presión del aire puede golpear la superficie del océano, haciendo que su elevación cambie de milímetros a centímetros. Cuando esa perturbación se acerca a la costa bajo algunas condiciones, puede generar un tsunami”.
No obstante, ello no eximiría de la responsabilidad que tendría por la presunta inoportuna e imprecisa comunicación que se hizo al momento de reportar la emergencia. Así pues, los titulares son también responsables de prevenir, minimizar, rehabilitar, remediar y compensar los impactos ambientales negativos generados por la ejecución de sus actividades de hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran presentarse por la deficiente aplicación de las medidas aprobadas en el Estudio Ambiental y/o Instrumento de Gestión Ambiental Complementario correspondiente, así como por el costo que implique su implementación.
8. Las prioridades
- Las acciones de remediación deben ser priorizadas al margen de las medidas legales y procedimientos administrativos que se estén iniciando para investigar las responsabilidades legales de la empresa. Las comunicaciones de Repsol ni de las autoridades competentes deben enfocarse en deslindar responsabilidades sino en activar acciones de remediación efectivas, las mismas que ya deberían estar implementadas en su Plan de Contingencia, que justamente es la herramienta que debe activarse ante accidentes y desastres ambientales de esta naturaleza.
- Repsol ha indicado que viene realizando labores de “remediación” del litoral costero y limpieza de playas en el distrito de Ventanilla, desplegándose más de 1500 metros de barreras de contención que cubren todas las zonas afectadas; además, indicaron que seis lanchas con brigadas de 50 personas vienen recuperando hidrocarburo con desnatadores tipo skimmer y material absorbente especial, para su posterior disposición segura; y se ha dispuesto que más de 200 personas divididas en cuadrillas con equipo especializado efectúen labores de remediación en playas Cavero, Bahía Blanca y Santa Rosa. Sin embargo, es clave indicar que se debe diferenciar acciones de remediación de las medidas de contención.
- El OEFA debe ordenar a Repsol la presentación de un plan de rehabilitación ante el Ministerio de Energía y Minas (Minem). No obstante, hasta contar con ello, la empresa deberá garantizar la continuidad de las acciones de primera respuesta que correspondan en las áreas afectadas, de modo que se evite la generación o incremento de riesgos al ambiente.
- El OEFA, Sernanp, Minam, Serfor, Produce y Dicapi deben establecer una plataforma de comunicación e información inmediata a la ciudadanía local, pescadores artesanales, y ciudadanía general que dé cuenta de las acciones de contención, remediación, así como indicaciones para evitar peligros de bioseguridad en los intentos por contribuir a la descontaminación de las especies y de la zona.
- El Serfor debe activar la figura de guardafaunas voluntarios, a fin de encauzar debidamente todas las iniciativas ciudadanas que vienen autoorganizándose para el rescate de animales empetrolados.
- La fauna silvestre afectada (por ejemplo, pingüinos, aves marinas, tortugas y lobos marinos) requiere una atención especializada, por lo que se invoca a la ciudadanía a reportar estos hechos al Serfor a fin de que pueda hacerse cargo, comunicándose al Alerta Serfor (teléfono 947588269). “No bañen a los animales, el estrés y la hipotermia los puede debilitar y causar la muerte”, recomienda el organismo.
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