Fotos: Andina / SPDA
Escribe: Seichi Sofia Santos Saldaña / Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas de la SPDA
La consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas que les permite participar, mediante un diálogo intercultural previo y llevado de buena fe, en la elaboración de un consenso con el Estado sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos. Este derecho ha sido reconocido en el Convenio 169 y en la Ley 29785, Ley de Consulta Previa, y su reglamento, Decreto Supremo 001-2012-MC.
Recientemente, el Poder Judicial ha exhortado al Congreso de la República a adecuar su reglamento para realizar la consulta previa de proyectos de ley que puedan impactar en los derechos de los pueblos indígenas[1].
En efecto, en 2017 la Confederación Nacional Agraria (CNA) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) solicitaron al Congreso adecuar su reglamento al artículo 6 del Convenio 169, para la incorporación de la consulta previa sobre proyectos de ley que puedan impactar en los derechos de los pueblos indígenas. No obstante, frente al caso omiso, la CNA, la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (Onamiap) y el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS) interpusieron una demanda de cumplimiento contra el Congreso.
Sobre ello, el Congreso sostuvo que dicho artículo no establece un mandato imperativo de aprobar una resolución legislativa que modifique el Reglamento del Congreso de la República para incluir la consulta previa. En esa línea, en primera instancia[2] se declaró improcedente la demanda al no cumplir con la condición de urgencia del caso. Luego, en la resolución de segunda instancia, notificada en enero de 2024, se ha revocado la primera sentencia y, además, se ha ordenado al Congreso cumplir con el artículo 6 del Convenio 169. En consecuencia, exhorta debatir urgentemente el Proyecto de Ley 00005/2016-CR que buscaba incluir un procedimiento claro para efectivizar este derecho en la siguiente legislatura ordinaria o extraordinaria[3].
Este proyecto de ley fue presentado en 2016 con el fin de modificar el Reglamento del Congreso para incorporar el procedimiento de consulta previa a los pueblos indígenas u originarios sobre medidas legislativas que les afecten. Asimismo, cuenta con un dictamen[4] de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE), en el que se recomendó la aprobación del proyecto con algunas modificaciones. Sin embargo, dada la conclusión del periodo parlamentario, actualmente, el proyecto de ley se encuentra archivado.
Respecto al dictamen de la CPAAAAE, se debe resaltar que garantiza la participación y consulta previa de los pueblos indígenas desde la etapa de publicación del dictamen hasta la promulgación de la medida legislativa. En efecto, el dictamen se elaboró considerando los estándares mínimos recogidos en el caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador[5], entre ellos:
- Realizar la consulta desde las primeras etapas de elaboración o planificación de la medida propuesta.
- Generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables, y participación a través de sus instituciones representativas.
- Respetar el sistema particular de consulta de cada pueblo para establecer un relacionamiento adecuado y efectivo con otras autoridades estatales, actores sociales o políticos y terceros interesados.
Primera consulta previa: Ley 29763, Ley forestal y de fauna silvestre[6]
Si bien este es un importante criterio del Poder Judicial, se debe resaltar que la obligación establecida en el Convenio 169 es autoejecutable; es decir, debe ser cumplida incluso sin la existencia de un reglamento. Pese a ello, el Congreso solo ha efectivizado este derecho una vez: la consulta legislativa sobre el Proyecto de Ley 4141/2009-CR, Ley forestal y de fauna silvestre, tomando en cuenta el Convenio 169 y la Sentencia 0022-2009/PI-TC del Tribunal Constitucional.
La consulta previa estuvo a cargo de la Comisión Agraria y se desarrolló en dos fases, en la elaboración del estudio y dictamen del proyecto, así como en la aprobación del texto sustitutorio. Como se señaló, este proceso se basó en los criterios establecidos en el Convenio 169 y la Sentencia 0022-2009/PI-TC del Tribunal Constitucional, e involucró las siguientes etapas: identificación de la medida a ser consultada, identificación de los pueblos indígenas a ser consultados, diálogo intercultural de información, diálogo nacional intercultural en busca de acuerdos y, finalmente, toma de decisión.
En este proceso de consulta previa participaron los representantes de las organizaciones indígenas, como Aidesep, CNA, Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP), Confederación Campesina del Perú (CCP) y Federación de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (Femucarinap).
Este caso demuestra que existen las condiciones para ejecutar la consulta previa legislativa, sin la necesidad de estar regulada en el reglamento del Congreso. No obstante, para estandarizar el proceso y brindar predictibilidad a la ciudadanía, el Congreso debería modificar su reglamento a los estándares mínimos.
Efectos de la sentencia de segunda instancia
Aunque resulte urgente aprobar una resolución legislativa para la modificación del Reglamento del Congreso, se debe tener en cuenta que, en atención al principio de autonomía parlamentaria, el Poder Judicial no puede ordenar el desarchivo de un proyecto de ley. Sin embargo, el Congreso debe acatar la obligación de modificar su reglamento a la consulta previa legislativa. Actualmente, existe el Proyecto de Resolución Legislativa 5126-2022-CR que se encuentra en la etapa de estudio y dictamen por la Comisión de Constitución y Reglamento. Desde la SPDA, se elaboró la Opinión legal sobre el Proyecto de Resolución Legislativa 5126/2022-CR[7], en la que se planteó las observaciones del proyecto.
Al respecto, consideramos necesario que la comisión adecúe el proyecto legislativo a los estándares internacionales a fin de garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas.
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